I OSK 821/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., J.M.1, H.B., W.B., W.B.1, E.B., A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1132/23 w sprawie ze skargi J.M., J.M.1, H.B., W.B., W.B.1, E.B., A.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 marca 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7280.2.2023.JL w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1132/23, w ten sposób, że w miejsce skarżącej "A.S." wpisuje "A.S."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od J.M., J.M.1, H.B., W.B., W.B.1, E.B., A.S. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M., J.M.1, H.B., W.B., W.B.1, E.B., A.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) z 29 marca 2023 r., nr DAP-WOSRFR.7280.2.2023.JL, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji, wyrokiem z 22 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1132/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: A. prawa materialnego: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2097 – dalej: "Ustawa") w zw. z art. 16 k.p.a., jak również w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności, będące następstwem błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że uregulowany w art. 154 k.p.a. tryb wzruszania decyzji ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych – przez co nie może mieć zastosowania do decyzji związanych, podjętych przy zastosowaniu takiej wykładni prawa materialnego, która uległa następnie zmianie, mimo że zmieniona wykładnia uzasadnia interes społeczny i słuszny interes strony w prawie żądania uchylenia lub zmiany tych decyzji – podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów dowodzi, że w świetle zasady zgodnego z prawem działania administracji (zasada praworządności) trwałość decyzji opartej o zdezaktualizowaną wykładnię przepisów prawa materialnego ulega przełamaniu na rzecz rozstrzygnięcia sprawy zgodnego z prawem, opartego o nową wykładnię zgodną z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, czemu służy uchylenie lub zmiana pierwotnej decyzji w oparciu o normę z art. 154 k.p.a., nawet jeśli jest to decyzja związana; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zw. art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż okoliczność uprzedniego wydania prawomocnego wyroku Sądu administracyjnego wyłącza organowi administracji, orzekającemu w trybie art. 154 § 1 k.p.a., możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej w tym trybie jako już badanej uprzednio przez Sąd administracyjny i definitywnie uznanej za zgodną z prawem, gdy tymczasem wzruszanie decyzji w przedmiotowym trybie może dotyczyć decyzji prawnie niewadliwych, a przeszkodą w tym zakresie nie może być powaga rzeczy osądzonej wyroku Sądu administracyjnego oddalającego skargę, ponieważ zgodnie z art. 171 p.p.s.a. powagą tą objęte jest jedynie ustalenie, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem; B. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności w wyniku akceptacji błędnych ustaleń faktycznych skarżonej decyzji odnośnie do treści i znaczenia procesowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie Skarżących pod sygn. akt I OSK 3077/19 oraz kontrfaktycznego przyjęcia przez Sąd I instancji, że orzeczenie to zawiera (a) wiążące wypowiedzi Sądu, których stanowcza treść informuje o przesłance prawa do rekompensaty w postaci konieczności legitymowania się przez właściciela pozostawionego mienia tytułem własności nieruchomości zabużańskiej w dniu 1 września 1939 r. ale także (b) rozstrzyga (w wyniku stosownej subsumcji), że inne osoby niż F.Z. (a konkretnie: Z.Z. z d. P., K.N., J.Z. oraz Z.B. i I.G.) nie mogą być traktowane jako właściciele pozostawionej nieruchomości przy ul. [...] we W. (w rozumieniu Ustawy), podczas gdy prawidłowa analiza ww. wyroku prowadzi do wniosku, że nie zawiera on treści, które – w powyższym zakresie – obejmują ocenę prawną i dotyczą stanu faktycznego sprawy oraz zabraniają (w kolejnych postępowaniach) uznania także innych niż F.Z. wojennych właścicieli ww. nieruchomości (jego ww. spadkobierców) za właścicieli przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu Ustawy, a to powoduje, że żądanie Skarżących (sformułowane w trybie art. 154 § 1 k.p.a.), w oparciu o uznanie spadkobierców F.Z. za właścicieli pozostawionej nieruchomości, nie prowadzi do obalania lub podważenia ocen i skutków prawnych wynikających z orzeczenia I OSK 3077/19; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności w wyniku zignorowania związania wynikającego z treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w sprawach pod sygn. akt I OSK 1023/21 i I OSK 969/21, w których to wyrokach wyraźnie przesądzono, że rozpatrywane – przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie Skarżących I OSK 3077/19 – zagadnienie sporne dotyczyło problemu repatriacji właściciela pozostawionych nieruchomości, nie bezpośrednio warunku, by właściciel ten (pozostawiający nieruchomość na byłych terenach RP i podlegający repatriacji) musiał wykazać się prawem własności także na dzień 1 września 1939 r. – co powoduje, że skarżony wyrok stoi w sprzeczności z ww. wyrokami, gdyż przyjmuje, iż wyrok w sprawie I OSK 3077/19 przesądza, że rekompensacyjne przesłanki (...) należy oceniać jedynie wobec osoby, która była (...) właścicielem w momencie wybuchu II Wojny Światowej, a więc wobec F.Z., a tym samym skarżony wyrok błędnie ustala brak możliwości zastosowania mechanizmu z art. 154 § 1 k.p.a. w stosunku do wniosku Skarżących rozpoznanego kontrolowaną decyzją; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności w wyniku błędnej wykładni ww. przepisów i uznanie – na potrzeby analizy mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie skarżących pod sygn. akt I OSK 3077/19 i jego wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji – że związanie prawomocnym wyrokiem Sądu administracyjnego obejmuje również zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną, która nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej objętej skargą, gdy tymczasem związanie prawomocnym wyrokiem obejmuje jedynie wynik kontroli zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, a zatem – w przypadku sądowej weryfikacji niepełnych orzeczeń administracyjnych, pomijających część przedmiotu sprawy administracyjnej – wiążący charakter może uzyskać wyłącznie ocena prawna, której przedmiotem jest weryfikująca pozytywnego rozstrzygnięcia administracyjnego i częściowej niepełności orzeczenia, co wyklucza możliwość zawarcia w wyroku wiążącej oceny prawnej odnośnie do nierozpoznanej przez organ części sprawy (w szczególności rekonstrukcję pominiętego rozstrzygnięcia administracyjnego i jego przesłanek), a to – w stanie faktycznym sprawy – oznacza, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 3077/19 nie może obejmować oceny spełnienia lub braku spełnienia przesłanek prawa do rekompensaty (w tym w szczególności w kontekście problemu nabycia tytułu własności pozostawionej nieruchomości najpóźniej w dniu 1 września 1939 r.) przez kolejnych po F.Z. wojennych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] we W. (jego spadkobierców), albowiem kontrolowane ww. wyrokiem orzeczenia administracyjne rozstrzygały o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia tej nieruchomości jedynie przez F.Z. (a nie także przez inne osoby); 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności, będące następstwem błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na niezasadnym przyjęciu zbyt szerokich granic związania wyrokiem, w których wydanie prawomocnego orzeczenia Sądu administracyjnego, zapadłego w toku kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, uniemożliwia organowi administracji – orzekającemu następczo na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. – weryfikację tejże decyzji pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w ostatnio przywołanym przepisie w oparciu o odmienną wykładnię prawa materialnego niż wcześniej przyjęta przez Sąd administracyjny, mimo że granice związania prawomocnym orzeczeniem winny być na tyle wąskie (co np. eksponuje jednolite obecnie orzecznictwo Sądu Najwyższego), by przyjęcie w uzasadnieniu wyroku jednej z możliwych wykładni prawa materialnego nie zamykało drogi do uznania w kolejnym postępowaniu, mającym za przedmiot weryfikację decyzji będącej przedmiotem wypowiedzi Sądu, że inna dopuszczalna wykładnia tego samego przepisu (ze wszystkimi tego konsekwencjami dla oceny stanu fatycznego sprawy) może być lepsza, a przy tym korzystniejsza dla istotnych interesów strony lub interesu społecznego oraz nie prowadzi do naruszenia prawa, jak również nie narusza związania prawomocnym wyrokiem, który daną kwestię ocenił w swym uzasadnieniu w sposób odmienny. Jednocześnie wskazano, że naruszenie prawa zarzucone w pkt: – II.B.3 i II.B.4 miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły Sąd I instancji do błędnego ustalenia faktycznego, jakoby wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3077/19 zawierał wiążącą ocenę prawną, której treść uniemożliwiała uwzględnienie wniosku rozpoznanego kontrolowaną decyzją (z powodu rzekomej sprzeczności ocen prawnych służących zbadaniu przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. z treścią prawomocnego orzeczenia Sądu), zaś prawidłowa ocena ww. wyroku pozwoliłaby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że nie zawiera on treści stanowiących przeszkodę uwzględnienia wniosku Skarżących, rozpoznanego kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją; – II.B.5 miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zastosowanie prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w tym zarzucie powinno skutkować uznaniem przez Sąd I instancji, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 3077/19 nie rozciąga się na możliwość ustalenia w postępowaniu z art. 154 § 1 k.p.a., iż interes społeczny lub słuszny interes Skarżących w uchyleniu decyzji znajduje oparcie w prawie do rekompensaty przysługującym Skarżącym z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości przez kolejnych po F.Z. wojennych jej właścicieli (spadkobierców F.Z.), a zatem zaniechanie dokonania takiej oceny w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji było nieprawidłowe i z tego powodu decyzja ta powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji; – II.B.6 miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zastosowanie prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w tym zarzucie powinno – nawet wobec błędnego ustalenia Sądu I instancji, że wyrok w sprawie I OSK 3077/19 zawiera ocenę prawną przesłanki materialnej prawa do rekompensaty, iż za właściciela pozostawionych nieruchomości, w rozumieniu Ustawy, może być uznana wyłącznie osoba mająca przymiot właściciela takich nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. tj. F.Z. (który nie dopełnił przesłanki przesiedlenia) – skutkować uznaniem przez Sąd I instancji, że skarżona decyzja zasługuje na uchylenie, bowiem błędnie nie uwzględnia alternatywnej wykładni art. 2 Ustawy (dopuszczającej nabycie własności po 1 września 1939 r. w wyniku spadkobrania) pozwalającej na uznanie repatriantek Z.Z., K.N., J.Z. oraz Z.B. i I.G. za współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej przy ul. [...] we W. w rozumieniu Ustawy, a przez to decyzja ta wadliwie uchyla się od przeprowadzenia oceny, czy uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2019 r. (znak: DAP-WOSRFR-7280-56/2019/BZ) z powodu wyżej opisanej zmiany wykładni Ustawy jest w interesie społecznym (bo uwzględnia lepszą, prokonstytucyjną wykładnię Ustawy) i realizuje słuszny interes stron (gdyż zmierza do zaspokojenia ich praw do rekompensaty). Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 marca 2023 r., nr DAP-WOSRFR.7280.2.2023.JL, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie, tj. w całości, Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może być zastosowany w sprawie zakończonej decyzją o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w W. w sytuacji, gdy sądy administracyjne wydały szereg rozstrzygnięć dotyczących uchylenia i zmiany tej decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ocenę organu, że sprawa została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 8 grudnia 2020 r. o sygn. akt. I OSK 3077/18 w tym samym stanie faktycznym i prawnym, wobec czego nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie dominuje obecnie pogląd, który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie zarówno do decyzji uznaniowych jak i związanych. Z treści przepisu art. 154 k.p.a. nie wynika ograniczenie zastosowania tego przepisu tylko do decyzji uznaniowych. Należy jednak podkreślić, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. Tak więc zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Nadto przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Powyższy przepis formułuje dwie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, to jest: i) brak nabycia prawa z decyzji przez którąkolwiek ze stron oraz ii) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji. Przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Jeżeli ta przesłanka zostanie spełniona, wówczas należy zbadać drugą przesłankę, tzn. czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjmuje się, że na podstawie art. 154 dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Kwalifikowane wady decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 154 k.p.a., powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to z faktu, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. To postępowanie nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni oraz subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 26 marca 2024 r. III OSK 1476/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważane w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 18 września 2025 r., III OSK 641/25). Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe pomimo spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, jeżeli organ jest z mocy art. 153 p.ps.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu albo jeżeli jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego z mocy art. 170 p.p.s.a. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Z kolei wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, jak wynika z dominującego w orzecznictwie poglądu, związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 966/24). Ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że o mocy wiążącej prawomocnego wyroku można mówić tylko wtedy, gdy dotyczy on tej samej sprawy będącej przedmiotem ponownej kontroli. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 11 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1361/20 oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 272/19). Tym samym podstawą do prawidłowego stosowania art. 170 p.p.s.a. powinno być wykazanie, że dany prawomocny wyrok zawiera rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądowej i w tej sprawie zapadły wyrok wiąże nie tylko strony, ale i inne sądy oraz organy administracji publicznej, przy czym przepisy ustawowe mogą rozciągnąć moc wiążącą takiego wyroku także i na inne podmioty. W postępowaniach administracyjnych o charakterze jurysdykcyjnym moc wiążąca prawomocnego wyroku zasadniczo nie budzi wątpliwości. Nie można ponownie poddać pod ocenę sądu sprawy, która już została prawomocnie rozstrzygnięta. Tak wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Także w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 170 w związku z art. 171 p.p.s.a., stanowi przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 981/20). Natomiast w przypadku skarg na akty organów nadzoru każdorazowo rozważenia wymaga, czy poprzednio wydany prawomocny wyrok dotyczy tej samej sprawy, czy też innej sprawy. Zasada związania prawomocnym wyrokiem musi być stosowana z dużą ostrożnością przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie. Konkludując należy stwierdzić, że jakkolwiek zmiana wykładni dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej weryfikowanej decyzji ostatecznej, może stanowić przyczynę zastosowania art. 154 k.p.a., to zmiana wykładni nie jest okolicznością znoszącą wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organu i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu oraz związanie prawomocnym orzeczeniem sądu z mocy art. 170 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ zaskarżoną decyzją z 29 marca 2023 r., nr DAP-WOSRFR.7280.2.2023.JL, odmówił uchylenia, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2019 r., znak: DAP-WOSRFR-7280-56/2019/BZ. Organ stwierdził, że w jego ocenie żądanie stron w przedmiotowej sprawie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, zmiana wykładni prawa materialnego, na którą powołują się zainteresowani dotyczy bowiem kwestii objętych oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3077/19. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 8 grudnia 2020 r. oddalił skargę J.M., J.M.1, H.B., W.B., W.B.1, E.B. i A.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2019 r., nr DAP-WOSRFR-7280-56/2019/BZ, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu wskazał, że usprawiedliwiony jest kluczowy dla wyniku sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej jako "ustawa zabużańska"), natomiast podstawy proceduralne są w rozpoznawanej sprawie jedynie konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto obszerne rozważania na temat wykładni ww. przepisów ustawy zabużańskiej. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę prawną, zgodnie z którą dla uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konieczne jest spełnienie przez właściciela nieruchomości warunku określanego w orzecznictwie jako warunek repatriacji, przesiedlenia, a dokładniej - warunek powrotu byłego właściciela nieruchomości położonej na "byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" na terytorium "w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej". Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku stwierdził również: "(...) nie jest uprawnione twierdzenie, że dodanie ustępu drugiego do artykułu 1 ustawy zabużańskiej zmieniło sens ustawy i cel omawianego świadczenia, rozszerzając prawo do rekompensaty na właścicieli nieruchomości, którzy nie powrócili do kraju. Przekonanie skarżących, że w ustępie tym chodzi o ich poprzednika prawnego nie jest usprawiedliwione. (...) Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie poprzednik prawny skarżących, będący właścicielem nieruchomości położonej na Kresach nie spełnił warunku repatriacji, to skarżący jako spadkobiercy przedwojennego właściciela nie są uprawnieni do rekompensaty. Wyjaśnić należy, że prawo spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską, nie jest odrębną kategorią prawną, a ma swoje źródło w prawach przysługujących właścicielowi mienia (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., I OSK 1745/11 i z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11)." Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3077/19, wypowiedział się wprost na temat prawa skarżących jako spadkobierców F.Z. do rekompensaty za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. w sprawie skargi skarżących na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2019 r., nr DAP-WOSRFR-7280-56/2019/BZ, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, zaś skarżący w niniejszej sprawie złożyli wniosek o uchylenie ww. decyzji w trybie art. 154 k.p.a., to niewątpliwie zachodzi tożsamość stosunku prawnego będącego przedmiotem obu tych spraw. W takiej sytuacji żądanie skarżących uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 marca 2019 r. w trybie art. 154 k.p.a. wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, ponieważ zmiana wykładni prawa materialnego, na którą powołują się zainteresowani, dotyczy zagadnień prawnych objętych oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3077/19. W konsekwencji uchylenie ww. decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest niedopuszczalne, zaś postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skarżący podnieśli, że wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 3077/19 nie zawiera oceny prawnej dotyczącej podstawy uchylenia decyzji z 4 marca 2019 r. w trybie objętym złożonym wnioskiem, ponieważ wyrok ten dotyczył sprawy prawa do rekompensaty "z tytułu pozostawienia przez F.Z.'' nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, natomiast nie dotyczył sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości przez Z.Z. (z d. [...]), K.N. ([...]), J.Z. oraz Z.B. (z d. [...]) i I.G. (z d. [...]) tj. kolejne po F.Z. (z racji spadkobrania po nim) właścicielki pozostawionej nieruchomości. Powyższa argumentacja skarżących nie może odnieść pożądanego skutku. Jeżeli przyjąć za skarżącymi, że wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3077/19 dotyczył decyzji z 4 marca 2019 r. wydanej w przedmiocie prawa do rekompensaty "z tytułu pozostawienia przez F.Z.'' nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, to sprawa potwierdzenia prawa spadkobierców F.Z. do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez spadkobierców F.Z. poza obecnymi granicami Polski jest sprawą o innym przedmiocie, niż przedmiot decyzji z 4 marca 2019 r. Sposób rozumowania skarżących nie jest prawidłowy, ponieważ w takim stanie rzeczy nie jest dopuszczalna zmiana decyzji z 4 marca 2019 r. w trybie art. 154 k.p.a. poprzez potwierdzenie prawa spadkobierców F.Z. do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez spadkobierców F.Z. poza obecnymi granicami Polski, albowiem nie zostałaby zachowana tożsamość przedmiotowa sprawy. Z kolei uchylenie decyzji z 4 marca 2019 r. w trybie art. 154 k.p.a. w żądanym zakresie byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby decyzja ta orzekała w przedmiocie prawa do rekompensaty zarówno "z tytułu pozostawienia przez F.Z.'' nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, jak i w przedmiocie prawa skarżących (spadkobierców F.Z.) do rekompensaty z tytułu pozostawienia takiego mienia przez spadkobierców F.Z.. W takiej sytuacji nie można jednak przyjmować, że wyrok NSA w sprawie I OSK 3077/19 nie dotyczył kwestii prawa spadkobierców F.Z. do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia przez spadkobierców F.Z., a zatem wyrok ten z mocy art. 170 p.p.s.a. miał wiążący charakter w rozpoznawanej sprawie. W każdym przypadku nie byłoby zatem dopuszczalne uchylenie decyzji z 4 marca 2019 r. w trybie art. 154 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo jej zasadności w wyniku zignorowania związania wynikającego z treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w sprawach pod sygn. akt I OSK 1023/21 oraz I OSK 969/21, w których to wyrokach przyjęto, że treść ustawy zabużańskiej nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w momencie jego pozostawienia, jak i w dniu 1 września 1939 r. Powyższy zarzut nie jest zasadny. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów, którymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, jak również inne sądy i inne organy państwowe. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może również odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19). W ten sposób art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów władzy publicznej. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w sprawach pod sygn. akt I OSK 1023/21 oraz I OSK 969/21 dotyczą spraw innych, niż rozpoznawana sprawa. Nie mogą one przełamywać mocy wiążącej wyroku NSA w sprawie I OSK 3077/19. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a., sprostował z urzędu zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).