I OSK 1362/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 557/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa mienia pozostałego po wykreślonym z rejestru sądowego podmiocie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 557/23, oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję Starosty Lubańskiego z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], w sprawie nieodpłatnego nabycia, z dniem 1 stycznia 2016 r., z mocy prawa przez Skarb Państwa, pozostałego po wykreślonym z rejestru sądowego podmiocie pod nazwą P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 9 ust. 2b i ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji błędne określenie mienia nabytego przez Skarb Państwa; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz zaniechaniu w istocie rozpoznania zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez takie sformułowanie treści uzasadnienia wyroku, w którym Sąd bezkrytycznie przyjmuje ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajęte przez organ stanowisko prawne, przy jednoczesnym braku odniesienia się do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego oraz brak wyjaśnienia, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie całościowej oceny materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięcie dowodów, twierdzeń i wniosków skarżącego podnoszonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz takie wartościowanie zebranych w sprawie dowodów, które odpowiadało z góry przyjętemu przez organy administracji publicznej rozstrzygnięciu oraz poprzez wydanie decyzji o treści nieprzekonywującej pod względem prawnym i faktycznym; b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do organu administracji publicznej a także w sposób nieprzejrzysty, nieuczciwy i niesprawiedliwy. Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto, skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Związanie w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza zaś, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu można postawić jedynie wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; dostępne w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co czyni ww. zarzut nietrafnym. Jako niezasadny ocenił również Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w którym skarga kasacyjna wskazuje na niedokonanie całościowej oceny materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym pominięcie dowodów, twierdzeń i wniosków skarżącego podnoszonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz takie wartościowanie zebranych w sprawie dowodów, które odpowiadało z góry przyjętemu przez organy administracji publicznej rozstrzygnięciu oraz poprzez wydanie decyzji o treści nieprzekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, a także przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do organu administracji publicznej a także w sposób nieprzejrzysty, nieuczciwy i niesprawiedliwy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., który był wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, uznając przy tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji za zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący nie wykazał przy tym, jakie istotne okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały pominięte przez orzekające w niniejszej sprawie organy. Skarżący nie sprecyzował także jakie dowody pominęły organy, stwierdzając w tym zakresie jedynie, że należało dopuścić inne środki dowodowe. Skarżący nie kwestionował w skardze kasacyjnej opisanego w decyzji organu I instancji mienia pozostałego po spółce. Zarzucił natomiast błąd w ustaleniu stanu nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...], z uwagi na pominięcie zarówno przez organ I instancji, jak i następnie przez Kolegium, że na wskazanej działce znajduje się również obiekt budowlany w postaci hali magazynowej, w czym skarżący upatrywał naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Tymczasem, w niniejszej sprawie, w ramach postępowania administracyjnego, przeprowadzono czynności geodezyjne, które doprowadziły do określenia mienia stanowiącego działki a także znajdujących się na tych działkach budynków, z uwagi na stwierdzenie budynków wcześniej nieujawnionych ani w ewidencji gruntów i budynków, ani też w księgach wieczystych. Dotyczy to także wskazanej w skardze kasacyjnej działki oznaczonej numerem [...], na której znajduje się pięć budynków niemieszkalnych oraz fragment budynku położonego także na innych działkach. Tym samym, ustalono majątek P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. W tej zaś sytuacji brak jest podstaw do uznania aby doszło do pominięcia jakiegokolwiek obiektu budowlanego, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił w skardze kasacyjnej żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści przywołanego skardze kasacyjnej przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym czynności te podejmowane są przez organy nie tylko z urzędu ale także na wniosek stron postępowania. Strona postępowania administracyjnego posiada inicjatywę dowodową i w przypadku posiadania informacji przydatnych dla wyjaśnienia sprawy może przedkładać dokumenty, mogące mieć znaczenie dla jej praw czy obowiązków. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący miał zatem możliwość inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych, czy też dostarczenia dokumentów, które potwierdzałyby prezentowane przez niego stanowisko. Brak inicjatywy w tym zakresie, nie może zatem obciążać organów prowadzących postępowanie. Wreszcie, wobec prawidłowego ustalenia mienia spółki nie mogła odnieść skutku argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2b i ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowy (Dz. U. z 1997 r., nr 121 poz. 770 ze zm.). Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 9 ust. 2b tej ustawy z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. W art. 9 ust. 2a i 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS zostały określone skutki uchybienia obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego do dnia 31 grudnia 2015 r. W art. 9 ust. 2a postanowiono, że podmioty, które uchybiły obowiązkowi złożenia wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego - w tym spółki wpisane do rejestru handlowego - uznano za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Innymi słowy podmioty, które najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do KRS, z dniem 1 stycznia 2016 r. utraciły zdolność (podmiotowość) prawną, czyli przestały istnieć. W konsekwencji utraty bytu prawnego tych podmiotów Skarb Państwa nabywał ich mienie nieodpłatnie, z mocy prawa stosownie do art. 9 ust. 2b. Z kolei zgodnie z treścią art. 9 ust. 2i tej ustawy nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że decyzja starosty, wydana na podstawie art. 9 ust. 2b w zw. z ust. 2i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS wobec ziszczenia się hipotezy określonej w art. 9 ust. 2a tej ustawy, ma charakter decyzji deklaratoryjnej, której celem jest nie tyle ukształtowanie określonych stosunków prawnych, co sformalizowane potwierdzenie stanu prawnego w zakresie dotyczącym części tego mienia. Decyzja obejmuje bowiem tylko nieruchomości lub użytkowanie wieczyste na nich ustanowione, będąc instrumentem sformalizowanego potwierdzenia, niezbędnego z uwagi na zasady bezpieczeństwa obrotu, stanu ukształtowanego bezpośrednio działającą normą prawa materialnego. Wynika to wprost z brzmienia art. 9 ust. 2i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS. Obowiązek dokonania wpisu do rejestru przedsiębiorców dotyczył w szczególności spółek, w tym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co wynika z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467, ze zm. - art. 12 i art. 164 § 1). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, obowiązek ten obejmował również P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Niesporne także jest, że nieruchomości położone w gminie L. - opisane szczegółowo w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji - stanowiły własność P. Sp. z o.o. z siedzibą w L., co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych ([...], [...], [...]). W konsekwencji, prawidłowo stwierdziły orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, a także Sąd I instancji, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 2i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, przysługującego w dniu 31 grudnia 2015 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. W prawidłowo ustalonych przez orzekające organy okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2b i ust. 2i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, co właściwie ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z powyższych względów uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej - jako nieusprawiedliwione – nie mogły doprowadzić do eliminacji wyroku Sądu I instancji z obrotu prawnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a