I OSK 1044/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2129/21 w sprawie ze skargi A.A., M.N. i B.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-122/2020/MSo w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.A., M.N. i B.K. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 592 (pięćset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A., M.N. i B.K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) z 9 lipca 2021 r., nr DAP-WOSRFR-7280-122/2020/MSo, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, wyrokiem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2129/21, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego solidarnie w kwocie 680 złotych (pkt 2). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 27 kwietnia 1990 r. A.A. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Zabrzu o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP we L. przy ul. [...]. Do wniosku ww. przedłożył kopię opisu mienia pozostawionego, wystawionego na M.A., zgodnie z którym ww. osoba pozostawiła we L. ul. [...] parcelę o pow. 270 sążni oraz dom mieszkalny o kubaturze 450 m². W związku z przejęciem przez wojewodów dotychczasowych kompetencji starostów i prezydentów miast w zakresie potwierdzenia uprawnień do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione w związku z II wojną światową poza obecnymi granicami RP, Wojewodzie Śląskiemu przekazane zostały w 2004 r. akta sprawy dotyczące ekwiwalentu za nieruchomości. Następnie 1 lipca 2004 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął wniosek A.A. o zaliczenie na poczet sprzedaży wartości nieruchomości pozostawionej we L. przy ul. [...], przy czym wnioskodawca nie określił, kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości. Wojewoda Śląski decyzją z 3 sierpnia 2020 r., znak: NW/XI11/7725/2325/04, odmówił A.A., M.N. oraz B.K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.A. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej we L. przy ul. [...], pow. [...], woj. [...], obecnie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ul. [...], bowiem w toku postępowania nie uzyskano dokumentu potwierdzającego jednoznacznie tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. 21 sierpnia 2020 r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło odwołanie M.N. od ww. decyzji Wojewody Śląskiego, do którego dołączono potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem: – załącznik nr 1 – kopia potwierdzona notarialnie za zgodność z oryginałem Dziennika Budowy nr [...] wydany przez Urząd Nadzoru Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] w dniu 20 czerwca 1938 r., – załącznik nr 2 – kopia potwierdzona notarialnie za zgodność z oryginałem Planu domu mieszkalnego we L. przy ulicy [...], – załącznik nr 3 – kopia potwierdzona notarialnie za zgodność z oryginałem Domowej Książki Meldunkowej. Nadto wskazano, że w wyniku przeprowadzonych kolejnych badań historii rodziny ustalono w Urzędzie Miejskim w G., że W.K. (współwłaściciel nieruchomości) w 1958 r. uzyskał rekompensatę za nieruchomość pozostawioną na dawnych terenach Rzeczypospolitej Polskiej, zlokalizowaną we L. przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej, jako: ustawa zabużańska), prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie poniższe wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz został wypędzony lub opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na podstawie tzw. układów republikańskich z dnia 9 i 22 września 1944 r., umowy z dnia 6 lipca 1945 r. i umowy z dnia 15 lutego 1951 r., bądź na skutek innych okoliczności związanych z wojną lub z przyczyn tych nie mógł na nie powrócić, posiada obywatelstwo polskie. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie (art. 2 ust. 2 ustawy). Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Dalej Minister wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz po wezwaniu stron postępowania w myśl art. 6 ustawy zabużańskiej, w powyższej sprawie zebrano m.in. następujący materiał dowodowy: – uwierzytelnioną przez Archiwum Akt Nowych w [...] kopię opisu mienia pozostawionego, wystawionego na M.A., zgodnie z którym ww. osoba pozostawiła we L. ul. [...] parcelę o powierzchni 270 sążni oraz budynek mieszkalny, wybudowany w 1939 r., kryty blachą, podpiwniczony, parterowy, składający się z 2 pokoi, 2 kuchni, 2 sieni (klozety w podwórzu) o kubaturze 450 m2; – protokół z opisu nieruchomości sporządzony 30 stycznia 1987 r., stanowiący załącznik do operatu szacunkowego sporządzonego 7 lutego 1987 r. przez rzeczoznawcę do spraw rolnych T.D., w którym A.A. wskazał, że nieruchomość pozostawiona we L. stanowiła parcelę budowlaną o powierzchni 450 m², przy czym w części o powierzchni 270 m² była wykorzystywana jako ogród i sad, a na pozostałym gruncie posadowiony był budynek mieszkalny, wybudowany w 1939 r., kryty blachą, podpiwniczony, parterowy, składający się z 2 pokoi, 2 kuchni, 2 sieni wraz z instalacją wodociągową i elektryczną (klozety w podwórzu); – zaświadczenie Archiwum Państwowym Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...], z którego wynika, że w spisie wyborców [...] okręgu [...] dzielnicy [...] Rady Miejskiej w 1939 r. zaznaczono, że na ulicy [...] w mieście L. zamieszkiwali M.A. i E.A.; – zaświadczenie Archiwum Państwowym Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...], z którego wynika, że w dokumentach wydziału finansowego komitetu wykonawczego [...] Rady Rejonowej Deputowanych Robotniczych miasta [...] w sprawie poboru podatku dochodowego od właściciela nieruchomości zaznaczono, iż według stanu na 1941 r. R.K., W.K., E.A. i M.A. figurują jako współwłaściciele nieruchomości we L. przy ul. [...]; – zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...], z którego wynika, że na podstawie umowy z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącej ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, M.A. został przesiedlony w 1945 r. z miasta L. ul. [...] i pozostawił nieruchomość obejmująca grunt 0,03 ha oraz budynek mieszkalny o kubaturze 450 m3; – uwierzytelnioną przez Archiwum Państwowe w [...] kopię karty ewidencyjnej z 22 sierpnia 1945 r., wydanej na M.A., który przybył wraz z rodziną ze L., gdzie w punkcie [...], dotyczącym stanu majątkowego przed ewakuacją wpisano dom murowany z ogrodem oraz urządzenie mieszkania 2 pokoi i 2 kuchni; – uwierzytelnioną kopię karty ewakuacyjnej z 20 sierpnia 1945 r., z której wynika, że M.A. przybył 22 sierpnia 1945 r. do Z.; – uwierzytelnioną kopię zgłoszenia policyjnego, datowanego na 13 lipca 1943 r., z którego wynika, że M.A. 1 marca 1928 r. przybył z miejscowości G. (pow. [...]) do L. ul. [...] w charakterze właściciela realności; – protokół z rozprawy administracyjnej, która odbyła się w siedzibie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach 11 grudnia 2019 r., podczas której wyjaśnienia złożyli A.A., M.N. oraz B.K.; – prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z 11 lipca 1990 r. sygn. akt I C 181/90 o stwierdzeniu nabycia spadku po M.A., zgodnie z którym spadek po ww. osobie nabyli: żona E.A. w 2/8 częściach oraz dzieci A.A. i T.N. po 3/8 części każde z nich; – prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z 20 września 1990 r., sygn. akt I Ns 308/90, o stwierdzeniu nabycia spadku po E.A., zgodnie z którym spadek po ww. osobie nabyli A.A. i T.N. po 1/2 części każde z nich; – prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w G. z 21 maja 2008 r., sygn. akt II Ns 736/08, o stwierdzeniu nabycia spadku po T.N., zgodnie z którym spadek po ww. osobie nabyły dzieci M.N. i B.K. po 1/2 części każde z nich; – dokumenty potwierdzające miejsca zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: M.A., E.A., T.N., A.A., M.N. oraz B.K.; – dowody potwierdzające fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez A.A., M.N. oraz B.K.; – oświadczenie złożone przez A.A., M.N. oraz B.K. do protokołu z rozprawy administracyjnej, która odbyła się w siedzibie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach 11 grudnia 2019 r., że nie zostało do tej pory zrealizowane przez ww. osobę oraz jej poprzedników prawnych prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, iż zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy opisem mienia pozostawionego właścicielem nieruchomości we L. ul. [...] był M.A. Powyższe dokumenty opisują przedmiotową nieruchomość, podając, że stanowiła ona parcelę o powierzchni 270 sążni oraz budynek mieszkalny, wybudowany w 1939 r., kryty blachą, podpiwniczony, parterowy, składający się z 2 pokoi, 2 kuchni, 2 sieni (klozety w podwórzu) o kubaturze 450 m2. Zdaniem organu na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż posadowiony na ww. nieruchomości budynek mieszkalny składał się de facto z dwóch mieszkań, z których każde obejmowało pokój, kuchnię oraz sień. Powyższe potwierdza: zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...], sporządzone w oparciu o spis wyborców [...] okręgu [...] dzielnicy [...] Rady Miejskiej w 1939 r., zgodnie z którym na ulicy [...] w mieście L. zamieszkiwali M.A. i E.A.; zaświadczenie Archiwum Państwowym Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...] oraz karta ewidencyjna wydana na M.A. wskazujące, że w 1945 r. właścicielem nieruchomości we L. przy ul. [...] był M.A. Organ zaznaczył przy tym, że w zaświadczeniu nr [...] numer omawianej posesji to [...]. Odmiennie tytuł własności do ww. nieruchomości wskazuje zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...], które w oparciu o dokumenty wydziału finansowego komitetu wykonawczego Czerwonoarmijskiej Rady Rejonowej Deputowanych Robotniczych miasta [...] w sprawie poboru podatku dochodowego od właściciela nieruchomości wskazuje, że według stanu na 1941 r. współwłaścicielami nieruchomości we L. przy ul. [...] byli R.K., W.K., E.A. i M.A. Powyższy dokument ani też inne dokumenty zebrane w sprawie nie określają, w jakich udziałach ww. osoby były współwłaścicielami. W celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących tytułu własności do pozostawionej nieruchomości organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, która odbyła się 11 grudnia 2019 r. w siedzibie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, podczas której A.A., M.N. oraz B.K. wyjaśnili, że według ich wiedzy na nieruchomości we L. przy ul. [...] zamieszkiwały dwie rodziny: E. i M.A. oraz siostra E. – R.K. z mężem W.K., a dom prawdopodobnie wybudowany został wspólnie przez obie rodziny, które mieszkały w nim razem. W sierpniu 1939 r. lub sierpniu 1941 r. (ostatnia data według stron jest bardziej prawdopodobna) E.A. wraz z siostrą R.K. wyjechały do Ł. koło B. i z uwagi na działania wojenne nie mogły już wrócić. W.K. podejrzewając, że jako policjant będzie aresztowany, uciekł w kierunku m. C., gdzie przekroczył granicę z R., potem przebywał w S., ostatecznie powrócił do Polski (data nieznana). Tym samym jedynie M.A. mógł uzyskać opis mienia pozostawionego na nieruchomość we L. przy ul. [...], bowiem tylko on tam przebywał. Ponadto A.A. zeznał, że w 1968 r. oraz 1969 r. odwiedził L. i widział dom, który posiadał dwa osobne wejścia. Według wiedzy stron stan nieruchomości nie uległ zmianie 1 września 1939 r. oraz w dacie jej opuszczenia, ani też nie nastąpił obrót cywilno-prawny przedmiotową nieruchomością. Dodatkowo A.A. zeznał, że nie posiada oryginału opisu mienia pozostawionego, wystawionego na M.A., nigdy go nie widział, poradzono mu, żeby wystąpił do Archiwum Akt Nowych w [...] z zapytaniem, czy taki dokument jest w zasobach, a po jego uzyskaniu zlecił wykonanie operatu szacunkowego, dotyczącego ustalenia wartości pozostawionej nieruchomości, który wykonał 7 lutego 1987 r. rzeczoznawca do spraw rolnych T.D.. Jednocześnie ww. strona wskazała, że nie otrzymała żadnej decyzji z Urzędu Miejskiego w Z., dotyczącej przyznania w ramach ekwiwalentu za pozostawioną nieruchomość. Organ wskazał, iż we wniosku z 27 kwietnia 1990 r. A.A. określił lokalizację pozostawionej nieruchomości jako L. przy ul. [...], we wniosku z 1 lipca 2004 r. podał, że przedmiotem wniosku jest mienie pozostawione we L. przy ul. [...], co wynika też z opisu mienia pozostawionego, wydanego na M.A. oraz zaświadczeń Archiwum Państwowego Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...] i nr [...]. Z kolei w zaświadczeniu Archiwum Państwowego Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...] jako lokalizację pozostawionej nieruchomości podano L. ul. [...]/1. Ponadto A.A. do protokołu z rozprawy administracyjnej, która odbyła się 11 grudnia 2019 r., zeznał, że składając wniosek do Urzędu Miejskiego w Z. miał na celu uzyskanie rekompensaty za tę część nieruchomości, która stanowiła własność małżeństwa A., a jednocześnie do wniosku załączył opis mienia pozostawionego, wydanego na M.A.. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że w niniejszej sprawie istotne było uzyskanie dowodów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości oraz wielkości udziałów w tym prawie. W celu ustalenia stanu faktycznego, Wojewoda Śląski wystąpił do archiwów krajowych i zagranicznych oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. Uzyskane dokumenty, w szczególności zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu [...] z 17 maja 2019 r. nr [...] oraz wyjaśnienia stron zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej, zrodziły, zdaniem ww. organu, poważne wątpliwości co do faktu, kto był właścicielem pozostawionego majątku 1 września 1939 r. oraz w dacie opuszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji uznał, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe jednoznaczne potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym czy nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiła wyłączną własność M.A., czy też stanowiła współwłasność dwóch rodzin, czyli E. i M.A. oraz R. i W.K., a jeśli tak, to w jakich udziałach byli współwłaścicielami. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, zawarte w decyzji z 3 sierpnia 2020 r. i utrzymał w mocy tę decyzję. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M.A. był co najmniej współwłaścicielem nieruchomości w L. przy ul. [...] oraz że były spełnione pozostałe przesłanki przyznania tego prawa, – naruszenie przepisów postępowania, tj.: o naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i nieustalenie prawa własności M.A. do nieruchomości przy ul. [...] we L., a ograniczenie się do stwierdzenia, że ustalenie tego prawa jest niemożliwe; o naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenie postępowania dla rozpoznania wniosku, a jedynie przytoczenie ustaleń organu I Instancji, podczas gdy dla zachowania zasady dwuinstancyjności konieczne jest wydanie rozstrzygnięć przez organu obu stopni poprzedzonych ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania, o naruszenie art. 79a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że została ona wydana po uprzednim zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów bez wskazania przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, podczas gdy, jak wynika z późniejszej decyzji, podstawą odmowy stwierdzenia prawa do rekompensaty było nieustalenie prawa własności do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że materialnoprawną podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stan prawny kontrolowanej sprawy zdaniem Sądu I instancji nie budził wątpliwości. Sporne pozostawały jednak kwestie dotyczące ustaleń faktycznych w kontekście oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organy obu instancji uznały bowiem, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe jednoznaczne potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym czy nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowiła wyłączną własność M.A., czy też stanowiła współwłasność dwóch rodzin, czyli E. i M.A. oraz R. i W.K., a jeśli tak to w jakich udziałach byli współwłaścicielami. Sąd I instancji wyjaśnił, że co do zasady brak określenia udziałów(u) w nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski stanowi podstawę odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jednak analiza tej sprawy, a w szczególności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie przedwcześnie, bez analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym pominął zupełnie dokumenty dołączone przez skarżących do odwołania, a mianowicie: Dziennik budowy nr [...] wydany przez Urząd Nadzoru Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] 20 czerwca 1938 r., mapę potwierdzoną za zgodność 18 grudnia 1937 r., na której uwidoczniona jest sporna nieruchomość oraz książkę meldunkową z 5 grudnia 1938 r. Wszystkie te dokumenty wskazują, zdaniem skarżących, że M.A. i W.K. byli współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...], w częściach równych. Nadto, książka meldunkowa dokumentuje fakt, iż na tej nieruchomości wyodrębniono dwa lokale (1 i 2), w których zamieszkiwały dwie rodziny: M.A. i W.K. Dodatkowo – a co najistotniejsze na tle tej sprawy – skarżący w odwołaniu podali, iż w wyniku przeprowadzonych kolejnych badań historii rodziny ustalono w Urzędzie Miejskim w G., że W.K. w 1958 r. uzyskał rekompensatę za nieruchomość pozostawioną na dawnych terenach Rzeczypospolitej Polskiej, zlokalizowaną we L. To z kolei, zdaniem skarżących, świadczy jednoznacznie, iż w przypadku W.K. możliwie było ustalenie, kto i w jakiej proporcji pozostawał właścicielem nieruchomości we L. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie nie wskazuje, aby organ odwoławczy analizował powyższe kwestie. Minister przytoczył ustalenia dokonane przez organ I instancji i ograniczył się do stwierdzenia, że wnioski Wojewody Śląskiego wysnute po zbadaniu sprawy są prawidłowe. Organ odwoławczy nie dokonał samodzielnie ponownej oceny sprawy, także w związku z treścią odwołania (w szczególności w zakresie twierdzeń o przyznaniu rekompensaty W.K.) i dołączonych do niego dokumentów. Przedstawione przez skarżących dokumenty organ pominął milczeniem. Tymczasem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym zakresie. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nadto zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Tego w tej sprawie zabrakło na etapie postępowania odwoławczego. Jak przypomniał Sąd meriti, wyjaśnieniu stanu faktycznego ma służyć wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty, mogą to być dowody wskazane w art. 6 ust. 4 i 5 tej ustawy, ale także inne dowody, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie strony. Dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich dowodów można mówić o zebraniu materiału dowodowego i ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego, dopuszczając się dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, czym naruszył art. 7, 15, 77 § 1, 75 i 80 k.p.a., a ponadto nie uzasadnił rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy został zobowiązany do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów dołączonych przez skarżących do odwołania, a także odniesienia się do twierdzeń odwołania w zakresie przyznania W.K. rekompensaty (ewentualnie uzupełnienia akt sprawy o stosowne dokumenty w tym przedmiocie). Organ miał również ocenić, czy te okoliczności mają wpływ na wynik sprawy i dopiero po zbadaniu całości zgromadzonej dokumentacji wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1). O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1.) lit. c) ppsa, poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 7, 15, 77 § 1, 75 i 80 oraz 107 § 3 kpa, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenie przepisów kpa po stronie organów administracji nie miało miejsca, 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa, poprzez wytknięcie organowi administracji naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 kpa oraz art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej ustawą zabużańską), w postaci nieuwzględnienia przez organ dołączonych przez skarżących do odwołania dokumentów, a mianowicie: Dziennik budowy nr [...] wydany przez Urząd Nadzoru Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] dnia 20 czerwca 1938 r., mapę potwierdzoną za zgodność w dniu 18 grudnia 1937 r., na której uwidoczniona jest sporna nieruchomość oraz książkę meldunkową z 5 grudnia 1938 r, w zakresie dotyczącym wykazania faktu pozostawienia nieruchomości, właścicieli oraz wielkości udziałów przysługującym poszczególnym współwłaścicielom, podczas gdy dokumenty te nie mogły stanowić dowodu na okoliczność przysługiwania prawa własności, 3. art. 133, 134 oraz 106 § 4 ppsa, poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktycznych niemających oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, które w szczególności nie stanowiły faktów powszechnie znanych, a co za tym idzie poprzez orzekanie poza podstawą faktyczną niniejszej sprawy, czyli poza jej granicami, 4. art. 141 § 4 oraz 153 ppsa, poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym; Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie. W piśmie z 12 maja 2023 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona zasadna. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej istota sporu dotyczy odpowiedzi na pytanie o zasadność uznania, czy dokumenty dołączone przez skarżących do odwołania, a mianowicie: Dziennik budowy nr [...] wydany przez Urząd Nadzoru Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] 20 czerwca 1938 r., mapę potwierdzoną za zgodność 18 grudnia 1937 r., na której uwidoczniona jest sporna nieruchomość oraz książkę meldunkową z 5 grudnia 1938 r., stanowią dowód na to, że M.A. i W.K. byli współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w częściach równych. Spór dotyczy także tego, czy brak odniesienia się przez organ do twierdzenia Strony w zakresie przyznania W.K. rekompensaty stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, to jest: 1) dowodami, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości oraz 2) dowodami, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 2 i 3, mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw; 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. Jak wynika z art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej, w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie przyjęto, że w świetle przepisów ustawy zabużańskiej (art. 6 ust. 4) i Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 86) katalog dowodów dołączanych do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty ma charakter przykładowy i jest otwarty. Przy czym ustawa zabużańska jest ustawą szczególną i z tej racji zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, choć omawiana ustawa nie ogranicza obowiązków, które obciążają organ na zasadzie Kodeksu postępowania administracyjnego, to wprowadza również ustawowe obowiązki obciążające wnioskodawcę. Do takich właśnie obowiązków proceduralnych należy dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (J. Forystek (w:) Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, art. 6. https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-02-14). Skutkiem niewykazania okoliczności istotnych w sprawie, w tym tytułu własności, jest, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej, odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że treść dowodów dołączonych do odwołania, to jest Dziennika budowy nr [...] wydanego przez Urząd Nadzoru Budowlanego Zarządu Miejskiego w [...] 20 czerwca 1938 r., mapy potwierdzonej za zgodność 18 grudnia 1937 r., na której uwidoczniona jest sporna nieruchomość oraz z książki meldunkowej z 5 grudnia 1938 r., nie odnosi się do kwestii własnościowych. Z dowodów tych nie wynika, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła przedmiot własności czy współwłasności oraz ewentualnie kto był jej współwłaścicielem i jaka była wysokość udziałów we współwłasności. Z tego powodu brak odniesienia się przez organ odwoławczy do tych dowodów nie może być oceniany jako uchybienie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć dalej należy, że Sąd I instancji uznał za doniosłe twierdzenie odwołania, że W.K. w 1958 r. uzyskał rekompensatę za nieruchomość pozostawioną na dawnych terenach Rzeczypospolitej Polskiej, zlokalizowaną we L. To twierdzenie skarżących nie zostało jednak poparte jakimkolwiek dowodem. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że organ pierwszej instancji wystąpił do pozostałych wojewodów z prośbą o udzielenie informacji, czy M.A. i E.A. lub W.K. i R.K. uzyskali rekompensatę za nieruchomość we L. przy ul. [...], jednakże nie otrzymał informacji potwierdzającej otrzymanie przez którąkolwiek z tych osób rekompensaty za przedmiotową nieruchomość pozostawioną na Kresach Wschodnich. Należy również odnotować, że Sąd I instancji wytknął organowi, że nie odniósł się do dowodów dołączonych do odwołania oraz do twierdzenia o otrzymaniu przez W.K. rekompensaty za pozostawioną nieruchomość, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednakże Sąd I instancji nie dostrzegł, że sąd uwzględniając skargę na decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. winien wykazać, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednak rozważań na ten temat. W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ma podstaw, aby uznać, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy uznać, że w tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uwzględniając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec powyższego zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ dotyczą one kwestii wynikających z ww. uchybień Sądu I instancji. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy.