I OSK 628/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1029/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 marca 2023 r. nr DO-II.7610.30.2023.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1029/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 marca 2023 r. nr DO-II.7610.30.2023.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej: "u.g.n.") poprzez bezzasadne przyjęcie, że Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, zostały oparte zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W tej jednak sprawie konstrukcja zarzutów wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów prawa materialnego i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności zauważa, że oba postawione zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej mają zasadniczo charakter szczątkowy i pozbawione są szerszej argumentacji wskazującej na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych w nich przepisów. Co ważne, nie zostały one rozwinięte również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Właściwie można powiedzieć, że wniesiona skarga kasacyjna ma charakter ogólny, nie odnosi się bowiem szczegółowo do istoty sprawy i powstałych w niej problemów prawnych. Nie jest to zatem prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna, jednakże zarzuty nie są na tyle wadliwe sformowane, aby nie można było dokonać kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji, gdyż przytoczone w zarzutach przepisy prawa, legły u podstaw orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przechodząc do oceny postawionych zarzutów wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżąca kasacyjnie spełnia przesłanki określone w art. 200 ust. 1 u.g.n., a zwłaszcza przesłankę przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Jak wynika bowiem z przebiegu postępowania administracyjnego wskazanego przez Sąd I instancji, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie W., obręb G., obejmującego działki nr [...] o pow. 0,0110 ha, nr [...] o pow.0,1910 ha, nr [...] o pow. 0,0132 ha i nr [...] o pow. 0,0266 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...]. Przyczyną wydania negatywnej decyzji było stwierdzenie, że przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., co oznacza, że nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. W wyniku złożonego odwołania przez skarżącą kasacyjnie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 9 marca 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Organ ten uznał, że przedmiotowe działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. były własnością osoby fizycznej (na podstawie aktu własności ziemi z dnia 29 sierpnia 1973 r. nr RLg-ON-4511/65/73). Wskazał, że okoliczność ta została ustalona na podstawie księgi wieczystej nr [...], w której dawniej uregulowane były przedmiotowe działki. Minister podał, że z akt sprawy wynika, że umową sprzedaży zawartą w dniu 15 czerwca 1988 r. Rep. A Nr [...] Państwo – Dyrekcja Okręgowa Kolei w L. nabyła od A. P. prawo własności nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej jako działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Natomiast na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 25 października 1995 r. Rep. A Nr [...] A. P. darował M. S. prawo własności nieruchomości oznaczonej m.in. jako działki nr [...]. Umowa ta była podstawą wpisu prawa własności tej nieruchomości do działu II księgi wieczystej nr [...]. Wskazał również, że Sąd Rejonowy w Myszkowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I C 279/10 wydanym w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w ten sposób, że nakazał wykreślić z działu I tej księgi działki o numerach geodezyjnych: [...] oraz założyć dla nich nową księgę wieczystą i wpisać w dziale II tej księgi jako właściciela Skarb Państwa – Starostę Zawierciańskiego. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 stycznia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Minister wskazał, że ww. wyrok Sądu Rejonowego w Myszkowie nie potwierdza, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. własność działek nr [...] przysługiwała Skarbowi Państwa. Podał również, że Wojewoda prawidłowo stwierdził, że przedłożony przez skarżącą akt notarialny z 1988 r. dotyczący sprzedaży przedmiotowych działek Państwu – Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w L. nie stanowił podstawy wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a zatem także nie może stanowić dowodu potwierdzającego, że przedmiotowy grunt stanowił własność państwową w dniu 5 grudnia 1990 r. Zatem w ocenie Ministra nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji, który wskazał, że kluczowe w sprawie było ustalenie, spełnienia podstawowej przesłanki, od której spełnienia uzależnione było nabycie m.in. przez państwową osobę prawną – z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień, tj. przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu w tym dniu – co wynika z art. 200 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji bezsporne jest, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowych nieruchomości. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym decydujące znaczenie ma data uprawomocnienia się wyroku, który taki stan księgi wieczystej uzgadnia. W przedmiotowej sprawie miało to miejsce z dniem 5 stycznia 2011 r., wówczas bowiem uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 14 grudnia 2010 r. Zatem z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że na dzień 5 grudnia 1990 r. były one własnością osoby fizycznej a z kolei z treści nowo założonej dla przedmiotowych działek księgi wieczystej nr [...] wynika, że dopiero 16 lutego 2011 r. Skarb Państwa został ujawniony w jej dziale II na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Myszkowie z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt I C 279/10). Tym samym przedmiotowy grunt nie stanowił, w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa. Sąd I instancji stwierdził zatem, że brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez skarżącą kasacyjnie z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku, gdyż nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 200 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę Sądu I instancji. W świetle art. 200 ust.1 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że przedmiotem uwłaszczenia, czyli stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Bez znaczenia pozostaje w takim przypadku kwestia zmian właścicielskich, które nastąpiły przed tą datą lub po tej dacie. Istotny jest bowiem wyłącznie stan własności na dzień 5 grudnia 1990 r. bez względu na to, w jakiej dacie prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji uwłaszczeniowej. Pamiętać bowiem należy, że decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, gdyż przewidziane w art. 200 u.g.n. uwłaszczenie, polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Wydanie zatem decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane w pierwszej kolejności stwierdzeniem, że grunt stanowi własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Brak spełniania tej przesłanki oznacza, że nie doszło do uwłaszczenia, a w gruncie rzeczy niemożliwe jest wydanie pozytywnej decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie Sąd i instancji prawidłowo przyjął, za organami obu instancji, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, a skarżąca kasacyjnie faktu tego nie kwestionuje, że z księgi wieczystej nr [...] (w której dawniej uregulowane były przedmiotowe działki) wynika, że na dzień 5 grudnia 1990 r. były własnością osoby fizycznej – M. S., a z kolei z treści nowo założonej dla przedmiotowych działek księgi wieczystej nr [...] wynika, że dopiero 16 lutego 2011 r. Skarb Państwa został ujawniony w jej dziale II na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Myszkowie z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt I C 279/10). Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w przypadku uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym decydujące znaczenie ma data uprawomocnienia się wyroku, który taki stan księgi wieczystej uzgadnia. W przedmiotowej sprawie miało to miejsce z dniem 5 stycznia 2011 r. W tym miejscu zauważyć należy, że powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 341 ze zm. – dalej: "u.k.w.") umożliwia trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w., że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Wyrok wydany w wyniku uwzględnienia ww. powództwa jest natomiast podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Istota tej instytucji prowadzi również do wniosku, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zawsze musi polegać na doprowadzeniu jej do rzeczywistego, tzn. aktualnego stanu prawnego, istniejącego w dacie orzekania przez sąd, a nie do stanu prawnego, który wprawdzie istniał w przeszłości, ale w chwili żądania uzgodnienia nie odpowiada już rzeczywistości (zob. M. Deneka, Księgi wieczyste, s. 202 i powołane tam bogate orzecznictwo; por. także T. Czech, KWU. Komentarz, 2014, s. 205; E. Gniewek, w: SPP, t. 3, 2013, s. 187; J. Pisuliński, w: J. Pisuliński, KWU. Komentarz, 2014, s. 261). Wyrok sądu, uwzględniający powództwo o usunięcie niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, stanowi podstawę skorygowanego wpisu, przy czym prawomocny wyrok uwzględniający powództwo o uzgodnienie wywiera skutek prawny tylko w odniesieniu do wpisów, których dotyczy bezpośrednio jego sentencja. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowego gruntu, co do którego wyrok o uzgodnienie księgi wieczystej uprawomocnił się 5 stycznia 2011 r. i który ujawniony został w księdze wieczystej dopiero z dniem 16 lutego 2011 r. (a zatem już po dniu 5 grudnia 1990 r.), to brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez skarżącą kasacyjnie z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów, gdyż nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 200 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji prawidłowo także ocenił, że organ nie naruszył procedury administracyjnej w zakresie regulacji prawnej odnoszącej się do gromadzenia i oceny okoliczności sprawy, tj. art. 75 § 1 ab initio, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., trafnie odnosząc zakres prowadzonego postępowania do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Przy czym, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, w czym konkretnie upatrywane jest wadliwe działanie organu w tym zakresie. Pozbawia to Naczelny Sąd Administracyjny możliwości szerszego odniesienia się do tegoż zarzutu i materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym ( art.182 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.