I OSK 101/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 760/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.161.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 760/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 27 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.161.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływane dalej również jako "PKP S.A." lub "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy ustały przesłanki zawieszenia postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, istotnym faktem, który został pominięty zarówno przez organ II instancji jak i Sąd I instancji, był brak rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wznowienie postępowania objętego decyzją ostateczną z 17 lutego 2017 r. znak SPN.IV.7532.41.2017, stanowiącą de facto główną podstawę zaskarżonych orzeczeń. Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że w ramach postępowania, toczącego się na wniosek Spółki na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r. poz. 1846 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", dotyczącego nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, postanowieniem z 10 stycznia 2017 r. zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest kwestii czy w dacie 27 października 2000 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, czy też w wyniku "komunalizacji", od 27 maja 1990 r. właścicielem jest właściwa miejscowo gmina. W tym czasie została wydana decyzja z 17 lutego 2017 r. znak SPN.IV.7532.41.2017, stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę Kielce z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działka [1], co w ocenie organu I instancji skutkowało ustaniem podstawy do zawieszenia postępowania. Jednakże, jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, aktualnie toczy się postępowanie odwoławcze przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową, którego przedmiotem jest ustalenie zasadności odmowy dopuszczenia Spółki do udziału w sprawie, i tym samym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wniosku o wznowienie postępowania, w ramach którego zapadła decyzja z 17 lutego 2017 r. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, wobec nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, będącego podstawą zawieszenia postępowania i następnie rozstrzygnięcia organu I instancji, w przedmiotowej sprawie cały czas zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do powyższej okoliczności, tak jak i Sąd I instancji orzekający w sprawie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w wyniku rozpatrzenia odwołania i uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia, decyzja z 17 lutego 2017 r. może zostać skutecznie wzruszona, ewentualnie może zapaść rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Jednak, dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii pozwoli na jednoznaczne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, będącego podstawą zawieszenia postępowania. Pozwoli to wówczas na wydanie decyzji kończącej postępowanie, wywołane wnioskiem z 3 listopada 2016 r., ponieważ dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, będzie możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy w dacie 27 października 2000 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, czy też w wyniku "komunalizacji", od 27 maja 1990 r. właścicielem tym jest właściwa miejscowo gmina. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A., decyzją z 27 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.161.2022.JL utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 3 sierpnia 2022 r. znak SPN.II.752.29.2022 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Kielcach, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [2] o pow. 0,0165 ha (powstała z podziału działki nr [3] o pow. 0,0522 ha), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności naniesień budowlanych i urządzeń kolejowych znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego została wydana na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę PKP S.A. uznał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż w świetle treści księgi wieczystej nr [...] oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 17 lutego 2017 r. właścicielem nieruchomości w dacie wcześniejszej, to jest 27 maja 1990 r., stała się Gmina Kielce. Nie została zatem spełniona pierwsza z przesłanek, to jest przesłanka własności Skarbu Państwa. Dlatego Sąd uznał, że prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w podobnej sprawie do niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 20 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 3124/23 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowisko tam wyrażone Sąd w składzie obecnym w zupełności podziela. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że przepis art. 80 K.p.a., nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym organ nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, zaś przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Uchybienie przez organy ww. normom ma więc miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy. W niniejszej sprawie nie można organowi zarzucić naruszenia ww. przepisów. Zebrał on bowiem materiał dowodowy, a następie dokonał jego rzetelnej oceny, z którą to zgodził się Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę również podziela. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Są to obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie zależą zatem od uznania organu, ale od zaistnienia konkretnych okoliczności faktycznych lub prawnych. W tym kontekście należy przypomnieć, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie jak wynika z akt, Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 10 stycznia 2017 r. znak SPN.VIII.752.172.2016 zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, przez PKP z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Kielcach, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [2], o pow. 0,0165 ha, powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [3] o pow. 0,0522 ha. Postępowanie zawieszono do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie, czy na dzień 27 października 2000 r. Skarb Państwa był jej właścicielem, czy też w wyniku komunalizacji, od dnia 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest właściwa miejscowo gmina. Jak wynika również z akt sprawy, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 17 lutego 2017 r. znak: SPN.IV.7532.41.2017 stwierdził nabycie, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę Kielce z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce, obręb [...], m.in. jako działka nr [3] o pow. 0,0522. Decyzja ta stała się ostateczna 4 marca 2017 r., co wynika z umieszczonej na niej pieczęci. Decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej Gminy Kielce jako właściciela działki [...], z której wyodrębniono przedmiotową działkę [2]. Podkreślić należy, że ww. decyzja z 17 lutego 2017 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego, Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 24 czerwca 2022 r. znak SPN.II.752.29.2022 podjął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując, że w związku z ww. decyzją z 17 lutego 2017 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Kielce z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ustąpiły przyczyny zawieszenia. Zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, nie wzięły pod uwagę, że nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, będące podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, jest całkowicie nieuzasadniony. Natomiast okoliczność podnoszona przez skarżącą spółkę, że przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową toczy się postępowanie w sprawie odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 17 lutego 2017 r., nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na tym bowiem etapie postępowania orzeczenie dotychczasowe, które ma walor prawomocności, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Nawet ewentualne postanowienie o wznowieniu ani nie uchyla decyzji objętej wznowieniem, ani nie wpływa na jej wykonalność. Postępowanie wznowieniowe jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem od postępowania, w którym zostało wydane orzeczenie dotychczasowe. Wobec powyższego zasadnie w sprawie uznano, że przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu 27 października 2000 r., a – w myśl art. 34 ustawy o komercjalizacji – nabycie prawa użytkowania wieczystego może dotyczyć wyłącznie gruntów, które zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.