I OSK 581/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (autor uzasadnienia) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej: D.R., A.J., E.R., P.D., L.K., R.D., A.R. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/23 w sprawie ze skargi: D.R., A.J., E.R., P.D., L.K., R.D., A.R. i A.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr DN.gn.625.224.2021 w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną VS

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2023 r. I SA/Wa 1097/23, oddalił skargę D.R., A.J., E.R., P.D., L.K., R.D., A.R. i A.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 kwietnia 2023 r. nr DN.gn.625.224.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została złożona przez D.R., A.J., E.R., P.D., L.K., R.D., A.R. i A.D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca), w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej; 2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 28 sierpnia 1951 r. znak: L.R.11/4/6/10/51 o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości H. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 15 lipca 1948 r.", a w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia motywów, przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przedstawić należy tylko istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z 28 sierpnia 1951 r. nr L.R.11/4/6/10/51, przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o pow. 1559 ha, położone w gromadzie H., powiat g., w tym nieruchomość stanowiącą w dacie przejęcia własność T.C. (pkt II orzeczenia). Orzeczenie to zostało wydane na dwóch podstawach prawnych: dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), przy czym przejęcie nieruchomości T.C. nastąpiło na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. Wnioskiem z 3 czerwca 2019 r. skarżący wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej ich poprzednika prawnego, T.C. Organy obydwu instancji uznały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ odwoławczy ustalił, że orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r. miało zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady H., w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej PPRN w G., PGRN w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie H. W orzeczeniu z 28 sierpnia 1951 r. zawarto pouczenie, zgodnie z którym w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Nie udało się odnaleźć dokumentacji dotyczącej publikacji orzeczenia PPRN w G., jego ogłoszenia, czy też wyłożenia do wglądu. Organ II instancji wyjaśnił, że pośród zgromadzonego materiału dowodowego znajdują się dokumenty wskazujące w sposób pośredni, kiedy najpóźniej ogłoszenie (doręczenie) orzeczenia z 28 sierpnia 1951 r. miało miejsce. Potwierdzają to w szczególności dane zawarte w księdze wieczystej nr [...], z których wynika, że orzeczenie PPRN w G. z 28 sierpnia 1951 r. stanowiło podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa. Wpisanie prawa własności do ksiąg wieczystych mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia. Wskazano ponadto, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 8 sierpnia 1961 r. uchylająca orzeczenie PPRN w G. z 28 sierpnia 1951 r., w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gospodarstw rolnych od kilkudziesięciu właścicieli, którzy w latach 1956-1957 powrócili do wsi H. i wprowadzeni zostali w posiadanie tych gospodarstw. Skoro osoby, które powróciły do wsi H. starały się o odzyskanie swoich gospodarstw, to oznacza, że wiedziały już wówczas, że nie są już ich właścicielami – a więc musiały też wiedzieć o wydanym orzeczeniu o przejęciu, co potwierdza w sposób pośredni fakt jego doręczenia/ogłoszenia. Doręczenie musiało nastąpić zatem przed częściowym uchyleniem orzeczenia, czyli najpóźniej 8 sierpnia 1961 r. Postępowanie nadzorcze zostało natomiast wszczęte 3 czerwca 2019 r. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy poczynić zastrzeżenie, że zarzuty o tożsamej treści, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, formułowane na tle tego samego orzeczenia PPRN w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r., tyle że w stosunku do innych podmiotów orzeczenia, były już kilkukrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyrokach z: 5 listopada 2025 r. I OSK 3018/23; 10 października 2025 r. I OSK 2766/23; 15 kwietnia 2025 r. I OSK 1545/23; 18 marca 2025 r. I OSK 1486/23; 6 września 2024 r. I OSK 868/23. Stanowisko tam wyrażane co do zasady należy zaakceptować. Zauważyć też należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała w pkt 1 zarzut oparty na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto, autor skargi kasacyjnej podnosząc w pkt 2 zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. II FSK 329/06). Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich wykładnię lub zastosowanie przez organ administracji publicznej, co prowadzi do naruszenia przez sąd przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji powinien być zatem powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. I FSK 109/05). Jednocześnie, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Z treści zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że istotą sporu w sprawie są dwie kwestie: po pierwsze, prawidłowość zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny organów dotyczącej daty ogłoszenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r., co ma znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, oraz po drugie, zgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co ma znaczenie dla możności zastosowania tego przepisu. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia PPRN w G. z 28 sierpnia 1951 r. nr L.R.11/4/6/10/51 upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Zdaniem skarżących kasacyjnie, ustalenia co do daty doręczenia orzeczenia nie można opierać na domniemaniu określonego działania ówczesnych organów administracji państwowej w tym zakresie. Wyjaśnić wobec tego należy, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej byłą własność T.C., co najmniej wątpliwe jest łączenie skutku doręczenia orzeczenia z 28 sierpnia 1951 r., z jego publikacją w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie. Taki obowiązek wynikał z rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r. Nr 37, poz. 271), wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Zgodnie z tym rozporządzeniem władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone (§ 4 rozporządzenia). Za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia). Tymczasem, jak już zaznaczono na wstępie rozważań, orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r. zostało wydane na dwóch podstawach prawnych i w odniesieniu do nieruchomości T.C. był to dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Rozporządzenie z 15 lipca 1948 r. nie miało zatem bezpośredniego zastosowania, jeśli chodzi o skutek ogłoszenia orzeczenia o przejęciu nieruchomości T.C. Wprawdzie było to jedno orzeczenie, ale zawierające co najmniej kilkadziesiąt indywidualnych rozstrzygnięć opartych o dwie różne podstawy prawne, co mogło wywoływać różne skutki w zakresie ogłoszenia, w zależności od podstawy prawnej przejęcia. Idąc dalej zauważyć należy, że obowiązek publikacji orzeczenia o przejęciu w dzienniku urzędowym przewidywało także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949 r. Jednak z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że obowiązek publikacji dotyczył tylko sytuacji, gdy właściciel nieruchomości był nieznany (Jeżeli właściciel nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na własność Państwa, jest nieznany, należy w orzeczeniu uczynić o tym wzmiankę, a samo orzeczenie ogłosić w dzienniku wojewódzkim oraz wywiesić równocześnie w lokalu urzędowym władzy, która orzeczenie wydała, i w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona.). Przyjąć zatem można, że w tej konkretnej sprawie skutek doręczenia mógł być osiągnięty bez konieczności publikacji orzeczenia w dzienniku urzędowym. Skoro więc orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r. (przynajmniej egzemplarz znajdujący się w aktach tej sprawy) zawierało na odwrocie adnotację Prezydium PPRN w Gorlicach, że jest ostateczne w rozumieniu art. 190 k.p.a. i datę 22 kwietnia 1965 r. to stwierdzającą, a ponadto stało się podstawą wpisu do księgi wieczystej, to uprawnione jest domniemanie faktyczne, że orzeczenie weszło do obrotu prawnego, bez względu na to, czy całość orzeczenia powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. I OSK 663/22; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyroki NSA: z 14 lipca 2009 r. II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (por. wyrok SN z 12 października 1999 r. III CKN 436/98). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). W sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w 2019 r., to niewątpliwie istniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ze względu na to, że od ogłoszenia orzeczenia do wszczęcia postępowania nadzorczego upłynęło więcej niż 30 lat. Natomiast kwestia zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy nowelizującej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345; 15 czerwca 2020 r. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626; 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848). Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją ww. art. 63 ust. 2 i 3 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r. SK 29/99). W powyższym kontekście zauważyć też należy, że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym argumentacji skargi kasacyjnej, jakoby w obecnym stanie prawnym, na gruncie art. 156 i art. 158 § 2 k.p.a., możliwe byłoby prowadzenie osobnego postępowania dotyczącego stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, w postaci "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", jest tylko jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro więc art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazuje umorzyć z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, to nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzić, że mimo braku możliwości prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, można byłoby orzekać o "stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". Zauważyć przy tym należy, że do powyższej sytuacji nie można odnosić wprost stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17. Kontrolowana w powołanym wyroku TK norma prawna nie była tożsama z obecną, a różnice dotyczyły kwestii dość zasadniczych, tj. okresu, po jakim nie można było prowadzić postępowania nadzorczego i zakończyć go decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy (tam 5 lat, tutaj 30 lat), co przekłada się też na ewentualną możliwość dochodzenia odszkodowania. Wszak prawo majątkowe w postaci roszczenia o odszkodowanie za bezprawne działanie władzy publicznej podlega również przedawnieniu i nie bez znaczenia jest też to, kiedy nastąpiło zdarzenie wyrządzające ewentualną szkodę. Dodatkowo zauważyć należy, że ewentualne prowadzenie postępowania nadzorczego, nawet gdyby miało dotyczyć tylko stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, wiązałoby się także z trudnościami dowodowymi w postaci dostępu do niezbędnych do oceny istoty sprawy dokumentów, co jest okolicznością notoryjną dla sądów administracyjnych, jak i dla organów. Argumentu tego również nie można pomijać przy ważeniu wartości konstytucyjnych, jakie stały za wprowadzeniem trzydziestoletniego okresu, po którym prowadzenie postepowania nadzorczego co do istoty sprawy nie jest możliwe, w tym w kontekście zasady pewności prawa. Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżących poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej – z mocy prawa – niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1951 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania. Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, skarżący kasacyjnie będą mogli ewentualnie żądać wznowienia postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.