I OSK 2872/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.O. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 140/23 w sprawie ze skarg Z.O., J.O. i D.O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2023 r. oddalił skargi Z.O., J.O. i D.O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2022 r. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 30 sierpnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 sierpnia 1949 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd odwoławczy wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w przedmiocie zawieszenia postępowania, które ma znaczenie w kontekście upływu terminu do załatwienia sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że w wywodach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zabrakło ustaleń odnoszących się do przesłanek umorzenia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu wskazał, że zmianie uległa definicja bezczynności organu i obecnie kwestia ta wiąże się z niewydaniem rozstrzygnięcia w sprawie w ustalonym terminie. Wskazał jednocześnie, że do terminów kodeksowych, w tym terminu załatwienia sprawy, nie wlicza się m.in. okresu zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z.O. i J.O. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszym postępowaniu zawieszenie postępowania uzasadnia oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy Sąd powinien rozważyć, czy w konkretnym postępowaniu zawieszenie postępowania może stanowić przeszkodę do wydania decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ uznaje, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a w konsekwencji, zdaniem organu, wydanie decyzji nie jest konieczne; 2) art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w sposób odmienny niż uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1961/22, przez uznanie, że zawieszenie postępowania skutkuje automatycznie niemożnością wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zbadać m.in. czy ziściły się przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania nawet w przypadku zawieszenia postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie i automatycznie uznał, że zawieszenie postępowania powodujące wstrzymanie biegu terminów procesowych powoduje, że skargi na bezczynność organu są niezasadne i podlegają oddaleniu. Wywiódł, że rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomijają kwestię możliwości umorzenia postępowania, co Naczelny Sąd Administracyjny nakazał rozważyć w wyroku wydanym na poprzednim etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnotować, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji wydając ten wyrok, związany był jego postanowieniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego. Należy podnieść, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z szeregu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród tych przepisów należy wymienić w szczególności art. 190 oraz art. 153 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analiza tych przepisów wskazuje, że o ile art. 190 ppsa przewiduje związanie wykładnią prawa, to art. 153 ppsa dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zakres tych przepisów nie jest zatem tożsamy i przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie, a wybór jednego z tych przepisów jako podstawy zarzutów skargi kasacyjnej należy do profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną w warunkach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pierwotny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został uchylony z dwóch powodów. Po pierwsze, w ocenie sądu kasacyjnego Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na bezczynność Ministra, nie rozważył kwestii wpływu zawieszenia postępowania na możliwość stwierdzenia bezczynności organu, a po drugie w uzasadnieniu wyroku brak było ustaleń faktycznych wskazujących na weryfikację zaistnienia przesłanek umorzenia niezakończonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał zatem, zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r., odnieść się do powyższych kwestii. Takie sformułowanie wyroku (uzasadnienia) wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2023 r. zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, tj. kwestii, które powinny znaleźć się w polu uwagi Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2023 r. nie zawarł określonej wykładni prawa w rozumieniu art. 190 ppsa, która miałaby wiązać w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji jego związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r. następowało na podstawie art. 153 ppsa (wytyczne co do dalszego postępowania), a nie art. 190 tej ustawy (związanie wykładnią prawa). W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej wydając wyrok z 10 lipca 2023 r. nie mógł swoim postępowaniem naruszyć art. 190 ppsa. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 35 § 5 kpa, należy odnotować, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia przysługującym od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Prawidłowa zatem redakcja zarzutów skargi kasacyjnej powinna uwzględniać wskazanie naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny. Zauważyć jednakże należy, że brak powiązania zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego z przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na którego podstawie orzekał wojewódzki sąd administracyjny, nie powoduje automatycznie, że zarzut taki nie spełnia podstawowych wymogów redakcyjnych i powinien zostać odrzucony. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OSP 10/09, jeżeli zarzut naruszenia prawa nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że analizowany zarzut nie został powiązany z naruszeniem przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego miał się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Niemniej jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje bezpośrednio, że zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 190 ppsa. Jak wskazano powyżej, Sąd pierwszej instancji wydając wyrok z 10 lipca 2023 r., działał w warunkach związania treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającą z art. 153, a nie art. 190 ppsa. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 35 § 5 kpa. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, jest – na podstawie art. 183 ppsa – związany jej granicami, tj. przede wszystkim podstawami kasacyjnymi, i nie może samodzielnie uzupełniać i modyfikować zarzutów kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości, mając na uwadze, że skarga kasacyjna została oddalona na podstawie innych okoliczności niż wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.