I OSK 685/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 221/22 w sprawie ze skargi S. B., J. B. i M. S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 1, 2, 3, 5 i 6 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. B., J. B. i M. S. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2022r. sygn. akt I SAB/Wa 221/22, rozpoznał skargę S. B., J. B. i M. S. i zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). Jednocześnie WSA stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. (pkt 3 sentencji), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4 sentencji), zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących S. B., J. B. i M. S. solidarnie kwotę 100 złotych tytułem wpisu sądowego (pkt 5 sentencji), oraz w pkt 6 sentencji zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących solidarnie kwotę 480 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że spór pomiędzy skarżącymi a organem administracji sprowadza się głównie do oceny skutku wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 – zwany dalej "ustawą zmieniającą"). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zmieniającej, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. Sąd podkreślił, że wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, ale przepis ten przewiduje określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Sąd I instancji zauważył, że okoliczności warunkujące umorzenie postępowania mogą być przedmiotem sporu lub wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a wyrazem dokonanych przez organ w tym zakresie ustaleń - w przypadku uznania, że wystąpił skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa - będzie decyzja o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. WSA zauważył, że postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] Minister Przedsiębiorczości i Technologii zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu wykazania przez strony pełnego kręgu spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Sąd ocenił, że organ administracji działał w sprawie opieszale, bowiem przez ponad 16 lat od daty wpływu wniosku ([...] grudnia 1991 r.) nie był w stanie ustalić kręgu stron postępowania oraz doprowadzić do merytorycznego zakończenia postępowania. Natomiast pismem z [...] listopada 2021 r. poinformował, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w części obejmującej punkty: 1, 2, 3, 5 i 6. Zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych organ jest zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy umorzenie postępowania, o którym mowa w tym przepisie, następuje z mocy prawa i nie wymaga dla zaistnienia skutku w postaci formalnego zakończenia sprawy wydania decyzji przez organ nadzoru: 2) art. 158 § 1 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i rozpatrzenie w drodze decyzji wniosku nieważnościowego pomimo, że postępowanie w ww. sprawie zostało umorzone z mocy prawa; 3) art. 104 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wprost wynika, że w przypadku wystąpienia tych przesłanek, postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji, co było zamierzonym celem ustawodawcy; 4) art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ może umorzyć postępowanie w formie decyzji deklaratoryjnej, które wcześniej zostało umorzone z mocy prawa, w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez wadliwą kontrolę i ocenę działania Ministra Rozwoju i Technologii, w tym nieuwzględnienie faktu, że postępowanie nadzorcze, zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, o czym strony zostały poinformowane pismem z [...] listopada 2021 r. przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do wydania decyzji przez organ w przedmiotowym postępowaniu; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.s w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędne ustalenie, że organ nadzoru pozostaje w bezczynności i to w stopniu kwalifikowanym, w sytuacji gdy przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżących temu przeczy, a co najmniej nie uzasadnia przyjętego przez Sąd stopnia bezczynności – w konsekwencji bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku nieważnościowego w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, co w świetle przepisów prawa powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia wniosku nieważnościowego, jak również nie wymaga wydania decyzji formalnej o umorzeniu postępowania - prawidłowa ocena Sądu w powyższym zakresie powinna prowadzić do nieuwzględnienia skargi skarżących na bezczynność organu; 3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a w zw. z art. 103 k.p.a i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności i to o charakterze kwalifikowanym w związku z niewydaniem decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [....] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lipca 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], oraz bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca oraz wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy postępowanie (przed jego umorzeniem z mocy prawa) było zawieszone przez poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii postanowieniem z [...] października 2018 r., co wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie; 4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 6 k.p.a poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo, w sytuacji gdy organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, a ponadto przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało umorzone z mocy prawa w związku z bezspornym zaistnieniem przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a co za tym idzie – brak podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ w sprawie, zarówno merytorycznej jak i formalnej o umorzeniu postępowania; 5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, polegającej na nierozpoznaniu wniosku nieważnościowego w sytuacji gdy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ zobligowany jest ustalić i przywołać do postępowania wszystkie osoby posiadające interes prawny i nałożenie na organ wymienionego w punkcie 1 zaskarżonego wyroku obowiązku rozpoznania wniosku w obiektywnie niemożliwym do zrealizowania terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz wymierzenie organowi grzywny, gdy przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia wszystkich żyjących spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa i zawiadomienia ich o postępowaniu, co uszło uwadze Sądu; 6) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę charakteru bezczynności organu, dokonaną w wyniku nieuwzględnienia wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działaniom organu nie można zarzucić złej woli lub lekceważenia stron, a także poprzez nieusprawiedliwione pominięcie aktywności organu oraz faktu, że w sprawie od czasu jej zainicjowania występują braki w zakresie podmiotowym, których uzupełnienie leży w gestii stron i postępowanie zostało z tego powodu zawieszone - co powinno skutkować stwierdzeniem, że o ile bezczynność organu faktycznie wystąpiła, nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 7) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych, w sytuacji gdy obciążenie grzywną i jej wysokość powinna zostać uzasadniona: 8) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez lakoniczne, niejasne uzasadnienie wyroku, niewskazanie konkretnych okresów bezczynności organu, brak odniesienia się do powoływanych przez organ okoliczności "ekskulpacyjnych", zaprezentowanie - sprzecznej z logiką oraz bez uwzględnienia charakteru i stanu postępowania - argumentacji uzasadniającej wyznaczenie terminu jednego miesiąca na załatwienie sprawy przez organ oraz nieprzedstawienie należytej argumentacji uzasadniającej stanowisko Sądu, w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w tym brak wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia organu, co znacząco utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku, jak i jego wykonanie, które wiązałoby się z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (czyli z wyłączeniem pkt 4 sentencji wyroku) i oddalenie skargi, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W szczególności za usprawiedliwione należy uznać zarzuty podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a w zw. z art. 103 k.p.a i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie zajął bowiem stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, co miało zasadnicze znaczenie dla oceny bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem z [...] października 2018 r., a treść uzasanienia zaskarżonego wyroku wskazuje na wiedzę Sądu Wojewódzkiego co do samego faktu zawieszenia jak i jego przyczyn (konieczności ustalenia spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa). Pomimo to, Sąd nie odniósł w żaden sposób do tej kwesti, nie rozważał skutków procesowych wstrzymania toku tego postępowania w kontekście badania bezczynności organu administracji. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do biegu terminu załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. Jeżeli zatem, w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wyklucza to możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Bowiem, podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest wstrzymanie dalszego biegu postępowania. Oznacza to, że w okresie zawieszenia nie można zobowiązać organu do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1037/20). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek z [...] października 2021 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, ale brak jest informacji o jego załatwieniu. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie zajęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego i jego skutków przy badaniu bezczynności organu. Natomiast, zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, iż brak załatwienia tej sprawy w przepisanej formie wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkującej tym, że organ administracji ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. Utrwaliła się bowiem w tym względzie linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą, z uwagi na względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego "umorzenie postępowania z mocy prawa" wymaga potwierdzenia stosownym aktem (decyzją albo wyrokiem) - zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20 i z 28 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1511/19 oraz postanowienie NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 658/23. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a nie są usprawiedliwione. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżony wyrok w zaskarżonej części tj. punkty 1,2,3,5,6 i w tym zakresie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Natomiast punkt 4 wyroku nie był przedmiotem skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok w części niezaskarżonej tylko w przypadku nieważności postępowania, w myśl art. 186 w zw. z art. 183 § 2 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).