I SAB/Wa 140/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skarg Z. O., J. O. i D. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r. sygn. I SAB/Wa 144/22 zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. nr 8 - w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wydanym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że kontroli sądu poddana została bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii polegająca na nierozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że spór pomiędzy skarżącymi a organem administracji sprowadza się do oceny skutku wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowisko organu, który twierdzi, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, jest nieprawidłowe. Sąd zauważył, że okoliczności warunkujące umorzenie postępowania mogą być przedmiotem sporu lub wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a wyrazem dokonanych przez organ w tym zakresie ustaleń - w przypadku uznania, że wystąpił skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa - będzie decyzja o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. Uwzględniając skargi Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa, wynikała natomiast z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając ten wyrok w całości. W złożonej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skarg skarżących, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; a także zasądzenie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1961/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w całości zasługuje na akceptację stanowisko skargi, którym wytknięto sądowi I instancji brak zajęcia stanowiska w kwestii w kwestii zawieszenia postępowania, tymczasem ma to zasadnicze znaczenie dla oceny bezczynności Ministra. Zgodnie bowiem z definicją legalną "bezczynności" wprowadzoną do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stan bezczynności zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do biegu terminu załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. A zatem pozostające w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Ponadto ani Sąd Wojewódzki, ani Minister nie odwołują się do konkretnych ustaleń faktycznych akt sprawy, wskazujących na weryfikację zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. To powoduje, że przy jednoczesnym braku odniesienia do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego, uwzględniające skargę - na bezczynność - Ministra, jawi się jako przedwczesne. Uchylając się od dokonania oceny kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym braku weryfikacji zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w tej sprawie. Uzasadnienie wyroku jest zatem na tyle niejasne, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna i sprawdzenie, czy rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, co zasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który ponownie rozpoznając sprawę uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności zajmie stanowisko co do skutków zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, poczynionym w tym zakresie ustaleniom dając wyraz w uzasadnieniu wyroku, a następnie z uwzględnieniem tych ustaleń ponownie zajmie stanowisko w kwestii bezczynności organu. Jeżeli, Sąd Wojewódzki ponownie dojdzie do wniosku, że Minister pozostaje bezczynny, to zważywszy na gołosłowne stanowisko Ministra, zobowiązując ten organ do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności, zajmie stanowisko co do zaistnienia w sprawie przesłanek umorzenia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 ( publik. CBOSA), Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez sąd pierwszej instancji. Jednak sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia, bowiem jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2023 r. ocenił, iż sąd wojewódzki rozpoznając skargi Z. O., D. O. i J. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to było polegało przede wszystkim na braku odniesienia się do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze obszerne ustalenia i wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że wniesione skargi są bezzasadne. W tym miejscu trzeba wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (publik. CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" ( art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Art. 35 k.p.a. stanowi w kolejnych paragrafach: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy okres zawieszenia postępowania nie jest wliczany do terminów, których naruszenie skutkuje zaistnieniem stanu bezczynności (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.) W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949r. zostało zawieszone postanowieniem Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 14 maja 2019 r., a następnie utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Rozwoju z dnia 20 maja 2020 r. Natomiast skarga na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii wpłynęła do organu 25 maja 2022 r., czyli w momencie jej wniesienia postępowania administracyjne było zawieszone. Podkreślenia także wypada, że w niniejszej sprawie w skardze zarzucono organowi bezczynność, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym Sąd w składzie obecnym, kierując się zaleceniami NSA, stwierdził, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie skutkować musi stwierdzeniem niezasadności skarg, skoro - jak wyżej wskazano - stan zawieszenia postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów, powodując tym samym niemożność ich niedochowania, a więc popadnięcia w bezczynność. Inaczej mówiąc, skuteczne zawieszenie postępowania, uniemożliwiało stwierdzenie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie pozostawał w bezczynności. Funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.