I OSK 1641/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 271/22 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Z. Sp. z o.o. w [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 271/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Z. sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekł o: zobowiązaniu Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego nr 18 z dnia 15 października 1949 roku w części dotyczącej "Z. sp. z o.o. w S." - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku); 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); 3. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Z. sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca"), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa wart. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że w przypadku wystąpienia tych przesłanek, postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji; 2) art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i rozpatrzenie w drodze decyzji wniosku "nieważnościowego" pomimo, że postępowanie w ww. sprawie zostało umorzone z mocy prawa; 3) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wprost wynika, że w przypadku wystąpienia tych przesłanek, postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji, co było zamierzonym celem ustawodawcy; 4) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ powinien umorzyć postępowanie w formie decyzji deklaratoryjnej, które wcześniej zostało umorzone z mocy prawa, w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez wadliwą kontrolę i ocenę działania Ministra bez uwzględnienia faktu, że postępowanie nadzorcze, zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - o czym strona została poinformowana pismem z 25 listopada 2021 r. (korespondencja nie podjęta w terminie) i pismem z 10 stycznia 2022 r. - przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do wydania decyzji przez organ w przedmiotowym postępowaniu; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3, 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędne ustalenie, że organ nadzoru pozostaje w bezczynności i nieuprawnione zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przebieg postępowania administracyjnego przeczy zaistnieniu bezczynności organu w sprawie, a ponadto postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, co w świetle przepisów prawa powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia wniosku "nieważnościowego", jak i wydania decyzji formalnej o umorzeniu postępowania - prawidłowa ocena Sądu w powyższym zakresie powinna prowadzić do nieuwzględnienia skargi Skarżącej na bezczynność organu; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie należytej, przekonywującej argumentacji uzasadniającej stanowisko Sądu, w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia organu, którego wykonanie, wiązałoby się z wydaniem przez organ decyzji bez podstawy prawnej. W konsekwencji Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o rozważenie zasadności wydania uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 2 albo 3 p.p.s.a.), której przedmiotem będzie wyjaśnienie czy i na jakiej podstawie prawnej, w przypadku postępowań nadzorczych, do których ma zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa) organ zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, potwierdzającej wystąpienie przesłanek wskazanych w ww. przepisie, czy też, mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ jest zobligowany do skierowania do stron pisma informującego o zakończeniu postępowania lub wydania stosownego zaświadczenia na wniosek strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. sp. z o. o. w K. (dalej: Skarżąca Spółka) wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r. o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w sprawie o sygn. akt: K 2/22 na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r., sygn. I OSK 1641/23 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesądził bowiem o bezczynności Ministra, upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do strony pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji. Dodać w tym miejscu należy, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się ww. art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do Skarżącej Spółki informacji zawartej w piśmie z 10 stycznia 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego nr 18 z dnia 15 października 1949 roku w części dotyczącej "Z. sp. z o.o. w S.". W dniu orzekania przez Sąd I instancji (9 lutego 2023 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej Spółki w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należało uznać za niezasadne. Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji - nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli. Na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika też, że Sąd I instancji zgadza się z zarzutem strony skarżącej o bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym wszczętym z jej wniosku, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ bezczynność wynikała nie z zawinionego braku działania organu, lecz z odmiennej interpretacji przepisu prawa. Sąd wyjaśnił przy tym, odwołując się do orzecznictwa sądowadministracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy uchybiono wymogom staranności w prowadzeniu postępowania., co w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie miało miejsca. Akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd I instancji charakteru i podstawy prawnej decyzji, która powinna zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącej Spółki nie wpływał na treść wyroku. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej dotyczył także pkt 3 wyroku z 9 lutego 2023 r. zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tym niemniej w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu stanowiącego podstawę ustalenia kosztów w postępowaniu sądowym, a który został – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - naruszony. Brak ten nie został także sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż nie podano żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Można jedynie przypuszczać, że objęcie zakresem zaskarżenia również rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego stanowiło konsekwencję kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do pozostawania organu w bezczynności w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w sprawie zaistnienia w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Na podstawie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było takich wątpliwości, to oznacza, że nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).