I OSK 2866/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 578/09 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., Sygn. akt II SA/Wr 578/09, oddalił skargę D. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Trzebnicy, pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. ([...]), poinformował D. i M. W., że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działek gruntu nr [...]/1 i [...]/2 AM-1 w Nowym Dworze zostało oficjalnie wszczęte, czego dowodem jest wydane postanowienie z dnia 5 marca 2008 r. Wyjaśnił także, że wydając powyższe postanowienie kierował się regulacjami wynikającymi z art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) i na ich podstawie nie znalazł przesłanek do objęcia postępowaniem rozgraniczeniowym działki nr 26/2, jako że działka ta nie stanowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością małżonków W.. Ponadto wskazał, że wszelkie zastrzeżenia co do przebiegu granic zostaną zebrane i rozpatrzone przez uprawnionego geodetę, natomiast ewentualne dalsze kroki w tej sprawie nastąpią po dostarczeniu przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia (po jej kontroli w Starostwie Powiatowym) w celu oceny prawidłowości wykonania tych prac przez Burmistrza. Zażalenie na powyższe pismo złożyli D. i M. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zażalenie jest zaś z tego powodu niedopuszczalne, np. wówczas, gdy nie dotyczy rozstrzygnięcia organu, w rozpatrywanej sprawie postanowienia, lecz jedynie czynności materialno-technicznej. W ocenie Kolegium pismo z dnia 7 kwietnia 2008 r. nie posiada przewidzianych przepisami k.p.a. cech władczego rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia), na które przysługiwałby środek zaskarżenia w toku instancji administracyjnych. Stanowiło ono jedynie informację organu administracyjnego, w związku z kwestiami podniesionymi przez strony we wniosku z dnia 27 marca 2008 r. oraz zażaleniu na postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. (Nr [...]), którym zainicjowano postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. D. W. i M. W. w skardze na powyższe postanowienie zarzucili, że narusza ich prawa materialne i prawo własności. Ponadto w złożonej skardze stwierdzili, że "SKO we Wrocławiu rażąco naruszyło dyspozycję art. 7, 8, 9, 10, 139 k.p.a., 134, 141 k.p.a. do sprawy [...] bowiem pismo z dnia 26.03.08. było wezwaniem kierowanym do Burmistrza o usunięcie stanu naruszenia prawa i wezwaniem o pouczenie do punktu dwa postanowienia 1/08. Postanowienie SKO we Wrocławiu nr [...] zamiast odnieść się do wezwania o pouczenie to SKO rozpoznało sprawę pisma Burmistrza [...] z dnia [...].04.08, którym burmistrz obawia się eskalacji i konfliktu i wydaje się mu się, że dla strony skarżącej być musi to wystarczające. Burmistrz odpowiada pismami po to by nie przysługiwał im środek zaskarżenia". W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 k.p.a. wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie – podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać przy tym tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych ostatnich zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami k.p.a. cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu taka okoliczność wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ kwestionowanemu przez skarżących pismu Burmistrza Trzebnicy z dnia 7 kwietnia 2008 r. nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie informację organu odnośnie zainicjowanego postępowania rozgraniczeniowego. Nie zawiera ono więc rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia, nadając mu inny walor, np. zawiadomienia. Sąd za prawidłowe uznał stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, w sytuacji gdy zaskarżone pismo nie posiada przewidzianych przepisami k.p.a. cech władczego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. D. i M. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie" i naruszenie art. 174 pkt 2 "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy"; 2) naruszenie przepisów Konstytucji RP w art. 2, 7, 21 pkt 1 i 2, art. 31 pkt 1, 2, 3, art. 32 pkt 1 i 2, art. 45, 77, 83; 3) rażące naruszenie art. 134 § 1 i 2, art. 135 p.p.s.a.; 4) rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/, pkt 2, 3, art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a.; 5) rażącego naruszenia art. 183 § 1, § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zaznaczyć jednak należy, że zasadniczo zarzuty kasacyjne nie odnoszą się wprost do rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu Wojewódzkiego, lecz stanowią krytykę działań organów administracji podejmowanych w sprawie rozgraniczenia, prowadzonej wskutek wniosku skarżących. Wadliwość zaskarżonego wyroku polega według twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej na tym, że jest on niesprawiedliwy, albowiem blokuje skarżącym prawo do rozgraniczenia oznaczonych działek gruntowych, co w rezultacie narusza ich prawo własności nieruchomości. Według skarżących naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów objętych podstawą kasacyjną polega na akceptacji bezprawia wyrażającego się w tym, że Burmistrz Gminy Trzebnica nie wydaje postanowień w sprawie rozgraniczenia lecz kieruje do skarżących pisma, po to by uniemożliwić im zaskarżanie działań organu. Z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że w istocie skarżący kwestionują zaskarżony wyrok w związku z tym, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził wnioskowanych dowodów i nie zastosował środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa jakiego według strony dopuszczają się organy administracji, czego rezultatem jest nieprzeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości w zakresie, w jakim domagają się skarżący. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawie skargi złożonej na konkretny akt m.in. decyzję lub postanowienie. W rozpatrywanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona została przez skarżących na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżących od pisma Burmistrza Gminy Trzebnica z [...] kwietnia 2008 r. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było zatem przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, w szczególności w aspekcie art. 134 k.p.a., stanowiącego jego podstawę prawną. Zaznaczyć należy, że granice rozpoznawanej sprawy przez Sąd Administracyjny wyznaczone są przez treść rozstrzygnięcia organu administracji zawartego w zaskarżonym akcie. W konsekwencji to nie treść skargi i zawarte w niej zarzuty tworzą przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, lecz przedmiotem tym staje się akt poddany kontroli. W przeprowadzonym więc postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim kontroli nie była poddana "sprawa rozgraniczenia" oznaczonych nieruchomości lecz wyłącznie postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Badając legalność tego właśnie postanowienia, Sąd Wojewódzki dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, dochodząc do właściwych wniosków, że zażalenie skierowane przez skarżących do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie dotyczyła władczego rozstrzygnięcia organu administracji, tj. postanowienia lub decyzji, lecz dotyczyło pisma Burmistrza Trzebnicy mającego charakter informacyjny. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie nie wymagało przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących, albowiem istotne znaczenie miała analiza treści pisma zaskarżonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazać warto, że wymienione pismo zawiera informację o wszczętym postępowaniu w sprawie rozgraniczenia oznaczonych nieruchomości, a głównie nawiązuje do wydanego postanowienia z dnia 5 marca 2008 r., które to postanowienie zostało przez skarżących zaskarżone w trybie instancyjnym i sądowym. Mimo że w skardze kasacyjnej przywołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r., III SA/Wr 3/09, to nie zostały z niego wyprowadzone właściwe wnioski. Tymczasem wyrok ten pozostaje w ścisłym związku z niniejszą sprawą, na co powinien zwrócić uwagę Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak bowiem wynika z wymienionego orzeczenia, Sąd Wojewódzki wskutek skargi D., M., M. i J. W. uchylił postanowienie SKO z [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej i stwierdził nieważność pkt 2 postanowienia Burmistrza Gminy Trzebnica z 5 marca 2008 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w pkt 2 wym. postanowienia Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do działki nr [...]/2, natomiast wszczął postępowanie co do działek wymienionych w pkt 1. W ocenie Sądu organ I instancji bez podstawy prawnej odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie w zakresie określonym w pkt 2 postanowienia, co warunkowało stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższego wyroku i wytycznych w nim zawartych wynika, że skarżący uzyskali możliwość dochodzenia w drodze właściwych środków prawnych rozpatrzenia ich wniosku o rozgraniczenie oznaczonych nieruchomości. Skoro wyrokiem sygn. III SA/Wr 3/09 Sąd Wojewódzki rozstrzygnął zasadniczą kwestię sporną podnoszoną przez skarżących, to bezprzedmiotowe były uwagi zawarte w tym zakresie w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Strona nie dokonując rozróżnienia w przedmiocie poszczególnych spraw sądowoadministracyjnych w efekcie formułuje zarzuty nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego objętego poszczególnymi orzeczeniami sądowymi. Z tych względów nieusprawiedliwione okazały się zarzuty objęte skargą kasacyjną rozpatrywaną w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem art. 134 k.p.a. zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia od pisma z 7 kwietnia 2008 r. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.