I OSK 2848/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 297/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 lipca 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1977 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Okręgu Południowego w [...] Zakład Energetyczny [...], ul. [...] na wejście na grunt w związku z prowadzeniem budowy linii napowietrznej 30 KW zasilającej stację transformatorową oraz remont kapitalny sieci niskiego napięcia w gm. kat. [...]. Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, że skoro w żadnym z organów czy archiwów pożądana do ustalenia faktów dokumentacja nie została odnaleziona, to stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: k.p.a.), organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Nie mógł też, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., prowadzić postępowania dowodowego, bowiem przepis ten uprawnia organ do prowadzenia jedynie postępowania wyjaśniającego w wąskim zakresie. W skardze kasacyjnej [...] S.A. w [...], reprezentowana przez adwokata, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec uznania, że reforma administracji publicznej stanowi okoliczność usprawiedliwiającą zaginięcie akt postępowania administracyjnego, co wpłynęło na wynik postępowania, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji, wobec uznania, że organ administracji publicznej nie musi podejmować żadnych czynności w celu ustalenia ostateczności decyzji czy odtworzenia akt, co skutkuje pozbawieniem strony uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, bez uprzedniej zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, że organ administracji publicznej podjął wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego rozważenia sprawy oraz pominięcie obowiązku organu wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a także błędne przyjęcie, że organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności umożliwiających wydanie zaświadczenia, co wpłynęło na wynik postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie rozważań wskazać należy, że podstawą prawną żądania skarżącej był art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby zainteresowanej w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowym potwierdzeniem, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Istota zaświadczenia sprowadza się do potwierdzenia niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Wydanie zaświadczenia dopuszczalne jest więc wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych, bez konieczności ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego i stanowią rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). A zatem, wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Zaś postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. organ może przeprowadzić, jednak postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, co wynika z treści tego przepisu, gdzie mowa jest jedynie o możliwości przeprowadzenia postępowania w koniecznym zakresie, bo główną rolę - art. 218 § 1 - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie faktów wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z: 27 października 2015 r., I OSK 674/14; 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12 – dostępne na stronie internetowej CBOSA oraz wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., I OSK 1698/18, LEX nr 3022403). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie niniejszej zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...], nie byli w posiadaniu dokumentu objętego wnioskiem tj. decyzji z klauzulą jej ostateczności i nie odnaleziono akt sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji (notatka k. 2 akt administracyjnych I instancji). Trafnie Sąd I instancji ocenił, że stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. działając w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzono w sprawie wszechstronne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy decyzja jest ostateczna. Zwrócono się o dokonanie kwerendy w archiwum celem odnalezienia stosownej dokumentacji. Skierowano stosowne zapytania do: Burmistrza Miasta [...], (jako następcy prawnego podmiotu, który wydał wskazaną decyzję), do Wójta Gminy [...], do [...] Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w [...] (jako następcy prawnego Wojewody [...], który był organem odwoławczym od wskazanej decyzji). Ponadto, Wojewoda [...] uzupełniając postępowanie wyjaśniające, zwrócił się w tej sprawie do archiwum Narodowego w [...]. W żadnym z tych organów nie odnaleziono stosownej dokumentacji. Nie można zatem zarzucić organom nie podjęcia szeregu działań zmierzających do wszechstronnego rozważenia sprawy. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że nie wszczęto postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych. W odniesieniu do powyższej argumentacji stwierdzić należy, że organ w ramach rozpoznania wniosku skarżącego nie miał obowiązku ani podstaw prowadzenia postępowania dotyczącego odtworzenia akt. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem odrębnej procedury odtworzenia zaginionych akt sprawy. Postępowanie o odtworzenie akt należy zatem traktować jako postępowanie uboczne w stosunku do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Należy jednak wskazać, że w warunkach rozpoznawanej sprawy organy nie naruszając wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy wystawienie zaświadczenia jest możliwe. Nie można się wprawdzie zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że reforma administracji publicznej stanowi okoliczność usprawiedliwiającą zaginięcie akt postępowania administracyjnego. Pogląd ten nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, organ podjął bowiem wszelkie niezbędne czynności dla ustalenia wnioskowanej do zaświadczenia informacji, nie zważając na kwestie reformy, ani datę wydania decyzji, zwracając się do wszystkich organów mogących mieć w posiadaniu pożądane dokumenty, na podstawie których dałoby się potwierdzić ostateczność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1977 r. Tym samym, wyartykułowane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.