I OSK 2727/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2519/22 w sprawie ze skargi P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-663/2021/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-663/2021/MSte; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2519/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ nadzoru") z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-663/2021/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Toruński (dalej: "Wojewoda") decyzją z 23 sierpnia 1991 r. nr GP.II.7220-1/107/91, na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") przekazał na rzecz Gminy U. grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone w obrębie U. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody, w części dotyczącej działek nr [...] wystąpili Skarżący. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że decyzją Naczelnika Gminy w U. z 18 lipca 1986 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej w [...] nr kw. [...], m.in. jako działki nr [...] oraz nr [...] na rzecz C. C. W ocenie Skarżących, ww. nieruchomości nie stanowiły w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej własności Skarbu Państwa lecz osoby fizycznej, nie mogły więc podlegać komunalizacji. Minister zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2022 r., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 23 sierpnia 1991 r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Gminy U. gruntów Państwowego Funduszu Ziemi położonych w obrębie U., oznaczonych jako działki nr [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - umorzył postępowanie. Organ uznał bowiem, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby Skarżący w dacie komunalizacji legitymowali się tytułem prawnym do spornych działek. Podał bowiem, że z treści decyzji Wojewody z 23 sierpnia 1991 r. oraz karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że dla działek nr: [...] oraz [...] z obrębu U., prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z odpisem tej księgi z 28 lutego 1991 r. prowadzona była ona dla działki nr [...], a jako właściciel tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Działka nr [...] została podzielona na, m.in. działki nr [...] (vide: wyciąg z wykazu zmian gruntowych). Wskazał także, że w piśmie z 20 kwietnia 2022 r. Sąd Rejonowy w C. wyjaśnił, że wydzielone działki zostały ujawnione w księdze wieczystej 28 lutego 1992 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2519/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił. Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Ponadto, stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), który może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy. Sąd I instancji uznał, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, Skarżącym, czy też ich poprzednikowi prawnemu, przysługiwał tytuł własności do spornej nieruchomości. Jak wynika bowiem z wpisu w księdze wieczystej w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem spornej nieruchomości (oznaczonej wówczas nr [...], z której wydzielono sporne działki) był Skarb Państwa. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości nie skutkowało automatycznie przywróceniem prawa własności dla poprzedniego właściciela. W ocenie Sądu I instancji, słusznie wskazał organ nadzoru, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd podał bowiem, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r. poz. 1728, dalej: "ustawa o księgach wieczystych i hipotece") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada ta uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść prawa jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. W ocenie Sądu I instancji, nie można, jak czynią to Skarżący zakwestionować domniemania wynikającego z księgi wieczystej tylko na tej podstawie, że wydana została decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nie stanowi ona bowiem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Dalej Sąd I instancji podał, że jak trafnie wskazał Minister - organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zdaniem Sądu I instancji, zważywszy na treść wpisu w księdze wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej prawidłowo wskazał organ nadzoru, że Skarb Państwa był 23 sierpnia 1991 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżącym w powyższej dacie, a także obecnie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Wprawdzie na rzecz poprzednika prawnego Skarżących została wydana decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jednakże zwrot nie został dokonany, a prawo własności nie zostało wpisane na rzecz C. C. lub jego następców prawnych. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 28 k.p.a. uznać należy za chybione. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nawet gdyby uznać, że wydanie decyzji z 18 lipca 1986 r. o zwrocie nieruchomości legitymuje Skarżących do żądania kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej, to z uwagi na treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) kontrola taka nie byłaby możliwa. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyli Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodniej oceny dowodów, w szczególności poprzez pominięcie znaczenia dla przedmiotowej sprawy wydania decyzji Naczelnika Gminy w U. z 18 lipca 1986 r. o zwrocie nieruchomości i co za tym idzie możliwości dochodzenia prawa własności zwróconej nieruchomości; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym ma charakter niewzruszalny i stanowi wystarczający dowód istnienia prawa własności nieruchomości, podczas gdy domniemanie to ma charakter wzruszalny, a więc przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej i ocenie prawidłowości jej wydania organy administracji publicznej powinny ustalić istnienie prawa własności nieruchomości, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do istnienia wpisu w księdze wieczystej; 3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie mają interesu prawnego w załatwieniu przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie nie są oni stronami postępowania, w związku z czym postępowanie winno zostać umorzone, podczas gdy sprawa dotyczy nieruchomości, które zostały zwrócone ich poprzednikowi prawnemu, do której nabyli oni w drodze dziedziczenia prawo własności, a zatem mają oni interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, na podstawie której doszło do rozporządzenia prawem własności do tych nieruchomości. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekli się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina U. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim należy wskazać, że w skardze kasacyjnej błędnie uznano, że przepisy art. 28 k.p.a. i art. 105 k.p.a. są przepisami prawa procesowego. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przepisy te, choć są zawarte w ustawie proceduralnej, mają charakter prawnomaterialny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 1261/04 i 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 641/05, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). i stanowią podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05 oraz 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 733/06, źródło CBOSA). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1603/06, źródło CBOSA). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, źródło CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przechodząc dalej wskazać należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przymiotu Skarżących kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji, jak i organu nadzorczego o braku wykazania przez Skarżących tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej i obecnie, opiera się na założeniu, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Jako główny argument przemawiający za słusznością tego stanowiska wskazano, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wywodzone było również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Podkreślić jednakże należy, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2316/22, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżący przedstawili decyzję Naczelnika Gminy w U. z 18 lipca 1986 r., którą orzeczono o zwrocie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej w [...] nr kw. [...] m.in. jako działki nr [...] na rzecz C. C., którego Skarżący są następcami prawnymi. Sąd I instancji, jak i organ nadzoru nie kwestionują istnienia powyższej decyzji zwrotowej, jednak uznają, że to wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu Sądu I instancji, że z mocy art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece treść wpisu prawa własności w księdze wieczystej na dzień komunalizacji w każdym przypadku przesądza o tym, jaki status na gruncie art. 15 ustawy komunalizacyjnej miała dana nieruchomość. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przypisuje wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisom w księgach wieczystych charakter, którego nie mają. Przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej. Dodać należy również, że zmiana stanu prawnego nieruchomości następuje niezależnie od wpisu w księdze wieczystej. W postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru ma obowiązek ustalić, czy prawidłowo organ rozstrzygający merytorycznie kwestię komunalizacji w postępowaniu zwykłym ustalił, że dana nieruchomość była w dacie komunalizacji rzeczywiście własnością Skarbu Państwa. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny nieruchomości, nie zaś stan wieczystoksięgowy. Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie zastępuje sądu powszechnego, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, lecz prawidłowo ustala przesłankę materialną - czy przedmiotowa w dacie komunalizacji rzeczywiście własnością Skarbu Państwa przy pomocy narzędzi prawnych właściwych w postępowaniu nieważnościowym. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest ponadto, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Gminy U., jest w obrocie prawnym, to sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji Skarżących w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka im drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej. Analizując stan tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Minister powinien był rozważyć skutki przedłożonej przez Skarżących decyzji zwrotowej dla rozpoznawanej sprawy. Dopiero bowiem powyższe umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii legitymowania się przez Skarżących kasacyjnie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętych aktem komunalizacyjnym z 23 sierpnia 1991 r. (działek nr: [...]), a więc i ocenę ich statusu, jako stron postępowania nadzorczego. Skarżący kasacyjnie, jako następcy prawni dawnego właściciela spornych nieruchomości, nabyli z tego tytułu uprawnienie do żądania uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Na przeszkodzie wydaniu przez sąd powszechny stosownego wpisu w księdze wieczystej stoi jednak funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności strony w pierwszej kolejności zmuszone są dochodzić (wobec treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07). Rozważając powyższe stwierdzić należy, że brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń dotyczących wpływu treści decyzji Naczelnika Gminy w U. z 18 lipca 1986 r. na nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną z 23 sierpnia 1991 r., prowadzi do wniosku, że Minister przedwcześnie umorzył postępowanie nieważnościowe. W sprawie pominięto bowiem niezbędne ustalenia w zakresie oceny interesu prawnego Skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Odrzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornej nieruchomości na dzień komunalizacji zgodnie ze swoimi kompetencjami i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień komunalizacji, organ nadzoru (i Sąd I instancji akceptując takie stanowisko) naruszył przepisy art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i z art. 6 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ nadzoru nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę i nie rozważał skutków prawnych – mogących mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawców postępowania nadzorczego – wynikających z decyzji Naczelnika Gminy w U. z 18 lipca 1986 r., kierując się błędnym przekonaniem, że treść wpisu w księdze wieczystej istniejącego na dzień komunalizacji, zwalnia go z uwzględnienia tego dokumentu przy ustaleniu rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości jako przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego. Obowiązkiem organu administracyjnego było uznanie wnoszących skargę kasacyjną za stronę, gdyż miał on interes prawny w ochronie prawa własności nieruchomości i korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu. Organ nie dopełnił tego obowiązku, dopuszczając się naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. Rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i aktualny stan prawny w zakresie tego rodzaju postępowania nadzorczego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł – tytułem zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i kwota 240 zł – tytułem zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.