I SA/Wa 2519/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-663/2021/MSte w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-663/2021/MSte Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeprowadzeniu postępowania na wniosek P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 23 sierpnia 1991 r., nr GP.II.7220-1/107/91, w części dotyczącej przekazania na rzecz Gminy [...] gruntów Państwowego Funduszu Ziemi położonych w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z 23 sierpnia 1991 r., działając na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), przekazał na rzecz Gminy [...] grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone w obrębie Unisław. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Toruńskiego, w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] wystąpili: P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją N. G. w [...] z 18 lipca 1986 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej w PBN [...] nr kw. [...], m.in. jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] na rzecz C. H.. W ocenie wnioskodawców przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej własności Skarbu Państwa lecz osoby fizycznej, nie mogły więc podlegać komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Toruńskiego wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r., który stanowi, że na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogą być przekazane na jej własność. Minister podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną danego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu, a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Minister podkreślił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stała się nowym właścicielem nieruchomości. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym po wykazaniu, że mienie to stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Stosownie do art. 61a kpa organ, do którego wniesiono żądanie odmawia wszczęcia postępowania w przypadku uznania, iż pochodzi ono od osoby nie będącej stroną postępowania. Natomiast w sytuacji zaistnienia w tym zakresie wątpliwości, organ przeprowadza czynności wyjaśniające, które zobowiązują go do wszczęcia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wszczął postępowanie. Dopiero przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 23 sierpnia 1991 r., w części dotyczącej wnioskowanych działek. Z treści decyzji Wojewody [...] z 23 sierpnia 1991 r. oraz karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że dla działek nr: [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z odpisem tej księgi z 28 lutego 1991 r. prowadzona była ona dla działki nr [...], a jako właściciel tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Działka nr [...] została podzielona na, m.in. działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] (vide: wyciąg z wykazu zmian gruntowych). W piśmie z 20 kwietnia 2022 r. Sąd Rejonowy w [...] wyjaśnił, że wydzielone działki zostały ujawnione w księdze wieczystej 28 lutego 1992 r. Wnioskodawcy, jako dokument potwierdzający ich tytuł prawny do przedmiotowych działek, przedstawili decyzję Naczelnika Gminy w [...] z 18 lipca 1986 r., na mocy której orzeczono o zwrocie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej kw. nr [...] na rzecz poprzedniego właściciela C. H. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Ns 23/17, na mocy którego stwierdzono o nabyciu spadku po C. H. Minister podkreślił, że nie kwestionuje faktu wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 18 lipca 1986 r., jednakże to wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru powołując orzecznictwo sądowe wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Natomiast jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (wyroki: NSA z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1675/17 oraz SN z 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12). Minister podkreślił, że wpis do księgi wieczystej - zgodnie z art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Minister wyjaśnił, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, uchwała z 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, uchwała z 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, uchwała z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00 i z 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała SN z 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93). Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie to mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest prawnie dopuszczalna (wyroki NSA: z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14; z 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 755/05; z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt 1010/05; z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1630/07). Minister wskazał, że w postępowaniach dotyczących komunalizacji mienia organ orzekający bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Organ jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Wobec wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obręb [...], jako właściciela Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że w dacie komunalizacji to Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Wnioskodawcy nie wykazali, aby przysługiwał im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. To wnioskodawcy powinni legitymować się - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/19). W ocenie organu wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 23 sierpnia 1991 r., w części dotyczącej przedmiotowych działek. Minister podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie sporów o własność. Takie spory mogą być rozstrzygane jedynie przed sądem powszechnym. Natomiast jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Skargę na decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 sierpnia 2022 r. złożyli: P. K., A. K., T. K., O. K. i U. N. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodniej oceny dowodów, w szczególności poprzez pominięcie znaczenia dla przedmiotowej sprawy wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 18 lipca 1986 r. o zwrocie nieruchomości i co za tym idzie możliwości dochodzenia prawa własności zwróconej nieruchomości przez spadkobierców C. H.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym ma charakter niewzruszalny i stanowi wystarczający dowód istnienia prawa własności nieruchomości, podczas gdy domniemanie to ma charakter wzruszalny, a więc przy wydaniu decyzji komunaiizacyjnej i ocenie prawidłowości jej wydania organy administracji publicznej powinny ustalić istnienie prawa własności nieruchomości, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do istnienia wpisu w księdze wieczystej; 3. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w załatwieniu przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie nie są oni stronami postępowania, w związku z czym postępowanie powinno zostać umorzone, podczas gdy sprawa dotyczy nieruchomości, które zostały zwrócone ich poprzednikowi prawnemu, do której nabyli oni w drodze dziedziczenia prawo własności, a zatem mają oni interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunaiizacyjnej, na podstawie której doszło do rozporządzenia prawem własności do tych nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącym przysługuje przymiot strony i czy mogą oni skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 23 sierpnia 1991 r. Zauważyć należy, że podstawę wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogły być przekazane na jej własność. Zatem warunkiem wydania decyzji komunalizacyjnej było przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości przekazywanej gminie na datę wydawania decyzji komunalizacyjnej. Natomiast wydanie przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z 18 lipca 1986 r. o zwrocie na rzecz poprzednika prawnego skarżących przedmiotowych nieruchomości nie oznacza, że Skarb Państwa nie był właścicielem tych nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z wpisu w księdze wieczystej w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem spornej nieruchomości (oznaczonej wówczas nr [...], z której wydzielono sporne działki) był Skarb Państwa. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości nie skutkowało automatycznie przywróceniem prawa własności dla poprzedniego właściciela. Jak słusznie wskazał organ nadzoru wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada ta uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść prawa jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Nie można, jak czynią to skarżący zakwestionować domniemania wynikającego z księgi wieczystej tylko na tej podstawie, że wydana została decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nie stanowi ona bowiem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy. Natomiast jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Jak trafnie wskazał Minister organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zważywszy na treść wpisu w księdze wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej prawidłowo wskazał organ nadzoru, że Skarb Państwa był 23 sierpnia 1991 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącym w powyższej dacie, a także obecnie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał w dacie komunalizacji (w niniejszej sprawie 23 sierpnia 1991 r.) tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia, gdyż inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżący nie legitymowali się w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości. Wprawdzie na rzecz poprzednika prawnego skarżących została wydana decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jednakże zwrot nie został dokonany, a prawo własności nie zostało wpisane na rzecz C. H. lub jego następców prawnych. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 28 kpa uznać należy za chybione. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie wykazała interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - powinno ono być, na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie następnie uznając, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania. Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru nie kwestionował i nie pominął faktu wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 18 lipca 1986 r., jednakże uznał, że wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności oraz związania organu tym wpisem, aż do czasu skutecznego obalenia domniemania wynikającego z wpisu do księgi wieczystej, przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 105 § 1 kpa. Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby uznać, że wydanie decyzji z 18 lipca 1986 r. o zwrocie nieruchomości legitymuje skarżących do żądania kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej, to z uwagi na treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) kontrola taka nie byłaby możliwa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.