I OSK 2983/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. R., M. L., K. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 120/21 w sprawie ze skargi C. R. i J. R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 grudnia 2020 r. nr DO.1.7614.404.2020.EK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 120/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę C. R. i J. R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 1 grudnia 2020 r. nr DO.1.7614.404.2020.EK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Pismem z 28 marca 2022 r. skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 30 listopada 2021 r. złożyła C. R. (dalej: "Skarżąca kasacyjnie", "Skarżąca"). Sąd I instancji, postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r. zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu ustalenia następców prawnych J. R. Przy piśmie z 9 lutego 2023 r. Skarżąca przedłożyła akt poświadczenia dziedziczenia po ww. Po wskazaniu adresów następców prawnych zmarłej strony - Sąd I instancji, postanowieniem z 24 maja 2023 r., podjął zawieszone postępowanie kasacyjne. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 120/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), w sprawie ze skargi kasacyjnej Skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 120/21 wydanego w sprawie ze skargi C. R. i J. R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 1 grudnia 2020 r., nr D0.1.7614.404.2020.EK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, na podstawie art. 179 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł o: uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 120/21 (pkt 1 sentencji wyroku); oddaleniu skargi (pkt 2 sentencji wyroku) oraz o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie C. R. (pkt 3 sentencji wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Sąd I instancji, po zapoznaniu się ze skargą kasacyjną uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., albowiem jak wynika z odpisu aktu zgonu Skarżący J. R. zmarł 17 października 2021 r., co oznacza, że w momencie orzekania strona postępowania nie miała zdolności sądowej. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, którą Sąd uwzględnia z urzędu na podstawie art. 179a p.p.s.a. Wobec tego w ramach autokontroli Sąd I instancji uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu, co skutkowało orzeczeniem jak w pkt 1 sentencji. Dalej Sąd I instancji podał, że konsekwencją uchylenia tego wyroku jest obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone natomiast w art. 145 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody wskazując, jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne (pierwsza faza postępowania), które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada, m. in. czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 k.p.a. Sąd I instancji podał, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych odmowa wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., dotyczy tych przypadków, gdy przeszkody w jego prowadzeniu są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca ze względów oczywistych nie mógł być stroną postępowania, wniosek nie został oparty na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia lub też w razie stwierdzenia, że wniosek nie został złożony z zachowaniem terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1833/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem wystąpi podmiot, który nie jest stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653). Dotyczy to sytuacji, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego występuje po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, źródło CBOSA). Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie brak legitymacji Skarżącej oraz J. R. do żądania wznowienia postępowania był, a wobec C. R. jest nadal oczywisty. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia legitymacji małżonków R. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 11 czerwca 2011 r. była już przedmiotem kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18 oddalił ich skargę na postanowienie Ministra Inwestycji Rozwoju z 22 maja 2018 r. nr DO.1.6614.147.2018.MP, odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 22 czerwca 2011 r., nr 319/S/11. W wyroku tym Sąd stwierdził, że brak interesu prawnego C. R. i J. R. jest oczywisty. Sąd I instancji dodał, że z akt sprawy nie wynika natomiast, aby po wyroku Skarżąca lub jej mąż uzyskali tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a tym samym legitymację do żądania wznowienia postępowania. W związku z powyższym Sąd I instancji podał, że stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podał, że w niniejszej sprawie, Sąd i organy są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że decyzja z 22 czerwca 2011 r. wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższego przepisu są podmioty, którym przysługiwał 31 grudnia 1998 r. tytuł własności do nieruchomości lub ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Skarżąca oraz jej mąż nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Wojewody z 22 czerwca 2011 r. Jak wynika z akt sprawy i wyroku z 17 kwietnia 2018 r. nie przysługiwał im 31 grudnia 1998 r., ani w dacie wydania decyzji, a także obecnie tytuł prawnorzeczowy do gruntu będącego przedmiotem decyzji Wojewody. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów odnośnie braku interesu prawnego Skarżącej i jej męża, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy, do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z 22 czerwca 2011 r. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu I instancji, podzielić należy pogląd organów obu instancji, że Skarżąca i jej mąż nie mieli przymiotu strony w omawianym postępowaniu. W sprawie jest bowiem niewątpliwe, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nie legitymowali się tytułem prawnym do gruntu, którego dotyczyła decyzja Wojewody. Stwierdzenie tej okoliczności w realiach rozpoznawanej sprawy, a przede wszystkim wobec treści wyroku z 17 kwietnia 2019 r., było na tyle oczywiste, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe. Z akt sprawy nie wynika, aby po wyroku Sądu Skarżąca uzyskała tytuł prawnorzeczowy do działki o pow. 71 m². Zarzuty skargi de facto zmierzają do podważenia wyżej powołanego wyroku, co wobec jego prawomocności jest niedopuszczalne. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał że Skarżąca i jej mąż składali szereg wniosków dotyczących decyzji Wojewody o zmianę decyzji, o stwierdzenie nieważności, a wcześniej o wznowienie postępowania. We wszystkich sprawach organy odmawiały wszczęcia postępowań z uwagi na brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na 31 grudnia 1998 r., a także na daty wydania decyzji i składania wniosków. Zdaniem Sądu I instancji, w odniesieniu do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że organ nie badał zaistnienia przesłanek wymienionych z art. 145 § 1 pkt 2, 5 k.p.a, bowiem nie mógł tego uczynić z powodu braku legitymacji Skarżącej i jej męża do żądania wznowienia postępowania. Tym bardziej nie mógł dokonać oceny prawidłowości decyzji Wojewody z 22 czerwca 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji, wobec tego zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody nie mogły być przedmiotem oceny. To samo, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy zarzutów zatajenia przez Gminę H. możliwości uzyskania odszkodowania, wadliwości protokołu granicznego, nieprawidłowej powierzchni działek, wadliwego działania urzędników. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z 23 czerwca 2023 r. złożyła Skarżąca oraz następcy prawni J. R. (dalej: "Skarżący"). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawy tj. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżących i przedłożonych dowodów, zbyt ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesienie się do podnoszonej okoliczności, iż dopiero po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18 Skarżący powzięli wystarczającą wiedzę o istnieniu całego spektrum dowodów na okoliczność potwierdzenia, iż 31 grudnia 1998 r. a także w 2011 r. tuż przed wydaniem decyzji nr 319/S/11 posiadali tytuł własności do gruntu o pow. 71 będącego częścią działki nr [...] w H., czego dowodzi dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a poprzez nieuchylenie postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody, mimo zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 22 czerwca 2011 r., co wynika ze wskazania w toku obecnej sprawy, iż dopiero po wydaniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/18 Skarżący powzięli wiedzę o istnieniu szerokiej dokumentacji urzędowej, potwierdzającej brak utraty prawa własności przez Skarżących do części działki nr [...] w H. o powierzchni 71 m²; 3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody, mimo braku podjęcia przez te organy niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie dokonania przez te organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, mimo przedstawienia przez Skarżącą licznych dowodów z dokumentów urzędowych, potwierdzających okoliczność braku utraty przez Skarżącą tytułu własności odnośnie spornej części (71 m²) jej działki o nr ew. [...] w H. oraz okoliczność, iż Skarżący powzięli wiedzę o całym spektrum dowodów potwierdzających posiadanie przez nich tytułu własności w dn. 31 grudnia 1998 r. a także w 2011 r. przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. II. przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż Skarżący nie mieli interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, podczas gdy ww. po powzięciu informacji, wynikającej co istotne z szeregu dokumentów urzędowych, pozyskanych w decydującej części już po wyroku z 2019 r., wykazali na podstawie tychże dokumentów, że nie utracili tytułu prawnego do gruntu o pow. 71 m² będącego częścią działki nr [...], co oznacza, iż Skarżący na podstawie tych dokumentów zaprzeczyli zaistnieniu wobec nich przesłanek z art. 73 ustawy, co w konkluzji oznacza, iż Skarżący bezspornie mieli interes prawny we wznowieniu postępowania, które dotyczyło przecież istnienia bądź nie - przesłanek z art. 73 ww. ustaw; 2. art. 73 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną ocenę jego zastosowania przez organy administracyjne obu instancji, co polegało na: a) błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z ww. przepisu, mimo, iż z akt sprawy nie wynika, aby gmina H., przed 1 stycznia 1999 r., władała jak właściciel terenem o powierzchni 71 m², stanowiącym część nieruchomości skarżących o nr ew. [...], tym samym brak jest podstaw do uznania, iż zaistniały warunki, wskazane w dyspozycji ww. przepisu dające możliwość stwierdzenia, iż nieruchomość Skarżących stała się własnością Skarbu Państwa na mocy ww. przepisu specustawy przed 1 stycznia 1999 r., co skutkuje tym, iż skarżącej bezpodstawnie odmówiono statusu strony postępowania wznowieniowego, dotyczącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody, tym samym doprowadziło to do wadliwego uznania, iż skarżący nie mieli legitymacji do wznowienia postępowania; b) błędnym uznaniu iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z ww. przepisu, mimo, iż z akt sprawy nie wynika aby przed 1 stycznia 1999 r. została wydana decyzja w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy której część działki Skarżącej o powierzchni 71 m² zostałaby przejęta na potrzeby inwestycji drogowej i tym samym skarżąca utraciłaby tytuł prawny do tej nieruchomości, co skutkuje tym, iż Skarżącej bezpodstawnie odmówiono statusu strony postępowania wznowieniowego, dotyczącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody; c) błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z ww. przepisu, na podstawie informacji wynikającej z wadliwego formalnie (brak podpisu strony) protokołu granicznego z 11 lipca 1987 r., podczas gdy ten protokół nie stanowił podstawy prawnej do przejęcia nieruchomości na cele inwestycji drogowej co skutkuje błędnym uznaniem, iż Skarżący nie mieli legitymacji do żądania wznowienia postępowania, mimo, że po uprawomocnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. Skarżący otrzymali pismo Rady Miejskiej w H. z 11 lipca 2019 r. potwierdzające że w 1987 r. nie utracili tytułu własności do gruntu o pow. 71 m² na rzecz Skarbu Państwa, a wcześniej Skarżący powzięli wiedzę o istnieniu innych dokumentów urzędowych potwierdzających brak utraty prawa własności do spornego gruntu, co tym samym oznacza, iż ww. mieli status strony tego postępowania bowiem domagali się wznowienia postępowania na podstawie dokumentów zaprzeczających istnieniu przesłanek z art. 73 ww. ustawy w stosunku do spornego terenu o powierzchni 71 m²; d) uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z ww. przepisu, na podstawie błędnej informacji o mniejszej powierzchni działki (2269 m.kw. zamiast 2340 m.kw.) wpisanej na mapie sytuacyjnej nr [...] z 14.08.1987 r., podczas gdy mapa powstała przed wydaniem decyzji nr 7431/25/87 z 21 sierpnia 1987 r., co skutkuje tym, iż skarżącej bezpodstawnie odmówiono statusu strony postępowania wznowieniowego, dotyczącego postępowania zakończonego decyzją Wojewody. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia Ministra w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi, celem przeprowadzenia ponownego postępowania. Nadto wnieśli, o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Jednocześnie wnieśli o zobowiązanie: - Rady Miejskiej w H. do wskazania czy potwierdza treść swojego pisma z 11 lipca 2019 r. skierowanego do Skarżącej, informującego ją, iż decyzja w sprawie podziału działki w żaden sposób nie przeniosła prawa własności części działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa; - Urzędu Miasta w H. do wskazania czy potwierdza treść swojego pisma z 21 sierpnia 2018 r. skierowanego do Skarżącej, informującego ją, iż w stosunku do części jej nieruchomości o powierzchni 71 m² nie została wydana decyzja w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy której część działki skarżącej o powierzchni 71 m² zostałaby przejęta na potrzeby inwestycji drogowej i tym samym skarżąca utraciłaby tytuł prawny do tej nieruchomości; - Starostwa Powiatowego w M. do wskazania czy potwierdza treść swojego pisma z 2 maja 2014 r., informującego wprost, iż Skarżąca nie została wywłaszczona ani pozbawiona prawa własności nieruchomości o powierzchni 71 m² przed wydaniem w 2011 r. decyzji komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 414/21, źródło CBOSA). Ponadto zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Podstawą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 1 grudnia 2020 r., nr D0.1.7614.404.2020.EK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie należy podkreślić, że zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2020 r., nr DO.1.7614.404.2020.EK Minister, po rozpatrzeniu zażalenia C. R. i J. R. na postanowienie Wojewody z 10 lutego 2020 r. nr 5/S/2020 odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 22 czerwca 2011 r. nr 319/S/11, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda decyzją z 22 czerwca 2011 r., nr 319/S/11 stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę H., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w H., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,3430 ha. Sąd I instancji wskazał, że - w myśl art. 170 p.p.s.a. - pozostaje związany wykładnią przepisów prawa, oceną prawną i wskazówkami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18. W wyroku tym Sąd I instancji stwierdził, że z utrwalonego stanowiska judykatury wynika, że stronami postępowania o którym mowa w art. 73 ustawy są Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, a także podmiot, który wykaże, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał mu tytuł prawny do spornej nieruchomości. To jednak na stronie wnioskującej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Tylko bowiem tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje na nowo ukształtowany stan własnościowy potwierdzany decyzją wydaną na podstawie wskazanego wyżej art. 73 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18, podzielił pogląd organów obu instancji, że Skarżący nie mają przymiotu strony w omawianym postępowaniu oraz, że stwierdzenie tej okoliczności w realiach rozpoznawanej sprawy było na tyle oczywiste, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego, należało uznać za dopuszczalne. W sprawie jest bowiem niewątpliwe, że na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym do gruntu, który był przedmiotem komunalizacji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że C. R. i J. R. roszczą pretensje do objętego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 22 czerwca 2011 r., pasa gruntu o powierzchni 71 m2. Przedmiotowy grunt wchodził w skład nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] oraz stanowił ich własność. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż przy podziale dawnej działki nr [...], dokonanym w dniu 21 sierpnia 1987 r. grunt o pow. 71 m2 został włączony w skład ulicy stanowiącej działkę nr [...] - drogę publiczną gminną - ul. [...] w H. w celu jej poszerzenia, zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazana decyzja z dnia 21 sierpnia 1987 r. wydana została na wniosek Skarżących, zatwierdzała podział działki nr [...] na działki nr [...] o pow.719 m2, nr [...] o pow. 718 m2 i nr [...] o pow. 832 m2. Wydzielenie nastąpiło na podstawie dokumentacji wpisanej do ewidencji zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w O. z 14 sierpnia 1987 r., za nr [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na dzień wydania ww. decyzji, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, przechodziły na własność Państwa z dniem w którym decyzja stała się ostateczna lub prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18 uznał za prawidłowe stanowisko organów odnośnie braku interesu prawnego Skarżących, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust.1 ustawy, do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego względem decyzji Wojewody z dnia 22 czerwca 2011 r. Skutkiem tego było wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał brak interesu prawnego wnioskodawców za oczywisty. Wobec powyższego badanie legitymacji procesowej nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej. Tak szerokie przytoczenie rozważań zawartych w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18 okazało się konieczne wobec objęcia zarzutami kasacyjnymi postawionymi obecnie zagadnień, w których pełnomocnik Skarżącej prezentuje stanowisko tożsame z tym, które zawarł w skardze będącej przedmiotem kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym wyroku, i pomija to, że zagadnienia te zostały prawomocnie przesądzone w tym wyroku. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis regulacji z art. 170 p.p.s.a. polega na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię) – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I FSK 2540/21 (źródło CBOSA). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną spraw (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1649/23, źródło CBOSA). Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18 wiąże strony, sąd, który je wydał, organy, Sąd I instancji, a także skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Związanie, w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt II GSK 104/05, źródło CBOSA). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sytuację procesową Skarżącej ocenił "z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w badanej sprawie". Środek zaskarżenia wniesiony w niniejszej sprawie jest zatem niedopuszczalną polemiką ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18. Uzasadnienie wyroku jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyznał legitymacji Skarżącej i właściwie wyrok o sygn. akt I SA/Wa 1298/18 odczytały organy i Sąd I instancji. Ponadto należy podnieść, iż pisma: Rady Miejskiej w H. z 11 lipca 2019 r., Urzędu Miasta w H. z 21 sierpnia 2018 r. czy Starostwa Powiatowego w M. z 2 maja 2014 r., nie stanowią tytułu prawnorzeczowe do przedmiotowej nieruchomości ani na taki tytuł nie wskazują. Z uwagi na brak legitymacji Skarżącej w sprawie nie było potrzeby merytorycznego odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.