I OSK 2402/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 843/24 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. nr KOA/5145/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 843/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę A. M. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 21 lutego 2024 r. nr KOA/5145/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, ze zm.; dalej: "u.ś.r.") przez jego niezastosowanie i przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lutego 2023 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez Skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła m.in. błędną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do wyżej wymienionego świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. Skarga kasacyjna nie obejmuje zarzutów w obszarze zebranego i ocenionego przez organy materiału dowodowego - nie zakwestionowano tym samym stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyroku Sądu I instancji. Istotą sporu jest zaś określenie daty początkowej przysługiwania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca żąda ustalenia takiej daty począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego prawa, tj. od dnia 28 lutego 2023 r., gdy zwróciła się do Burmistrza T. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Kolegium – w decyzji z dnia 21 lutego 2024 r., zaaprobowanej przez Sąd I instancji uznało, że od dnia 1 listopada 2023 r. należało przyznać stronie wnioskowane świadczenie (prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalone było do dnia 31 października 2023 r. i z tą datą wygasło, co oznacza, iż odwołująca się może nabyć prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 listopada 2023 r.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Treść powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Niewątpliwie warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest również brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia. Przy czym wola zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny a nie tylko hipotetyczny, czy warunkowy. Oświadczenie strony w tym zakresie musi bowiem doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 880/24, i powołane tam orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") wskazuje się, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych - w konsekwencji nie może prowadzić do modyfikacji, czy pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków ich przysługiwania na datę podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do danego świadczenia rodzinnego - jeden z warunków jego przysługiwania nie nastąpi (w tej sprawie: pozostawała w obrocie decyzja z dnia 8 listopada 2022 r. w przedmiocie przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego) - organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Jasnym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie przesłanki będą spełnione. Skoro więc ustawodawca wyłączył kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z formy wsparcia przyznanej uprzednio na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest determinowany nie tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale i wiązać go należy z terminem obowiązywania uprawnienia konkurencyjnego. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że Skarżąca decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 31 października 2023 r., a więc również w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Skarżąca złożyła zaś 28 lutego 2023 r. Mając powyższe na uwadze Kolegium decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza T. z dnia 5 września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (punkt pierwszy) i przyznało Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od dnia 1 listopada 2023 r. na czas nieoznaczony (punkt drugi). Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek wygaśnięcia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 31 października 2023 r. wyeliminowana została negatywna przesłanka w postaci ustalonego prawa do świadczenia konkurencyjnego (tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.