I OSK 2284/24

Dnia 15 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 466/24 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od J.G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 466/24 w sprawie ze skargi J. G. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (Kolegium) z [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega (Prezydent) z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Skarżący [...] grudnia 2023 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. G., deklarując zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ ustalił, że Skarżący sprawuje faktyczną, całodobową opiekę nad matką, która nie pozostaje w związku małżeńskim, jednakże odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, odwołując się do przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. – o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 390 ze. zm. - dalej: u.ś.r.) stwierdzając, że z treści orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącego, nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność, zatem organ pierwszej instancji nie może potwierdzić, że Skarżący spełnia warunki do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W toku postępowania ustalono również, że na mocy decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] Skarżący miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką do [...] listopada 2023 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący wniósł o jej uchylenie, stwierdzając, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca, gdyż niesłusznie odmawia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z powodu braku możliwości ustalenia niepełnosprawności matki. Decyzją z [...] marca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, z innych jednak przyczyn, aniżeli została ona wydana. W ocenie Kolegium, dla przyznania wnioskowanego świadczenia, zgodnie z art. 17 ust 1 u.ś.r. konieczna jest rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, która w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła. Mimo, że Skarżący złożył oświadczenie, że jest rolnikiem, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od [...] października 2022 r., to organ odwoławczy - powołując się na dokument uzyskany od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja), z którego wynika, że [...] lutego 2024 r. Skarżący był zarejestrowany jako producent rolny i otrzymywał płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej – uznał oświadczenie Skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego za nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Kolegium wywiodło, że skoro płatności rolne przysługują osobom, które rzeczywiście wykonują pracę w gospodarstwie rolnym, to fakt pobierania płatności przez Skarżącego, w dacie deklarowanego zakończenia prowadzenia gospodarstwa rolnego, świadczy o faktycznym prowadzeniu tego gospodarstwa, a zatem o niespełnieniu przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję, Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów wystawionych przez Agencję. Podkreślił, że nie miał świadomości, że złożenie wniosku o uzyskanie dopłat stoi w sprzeczności z możliwością ubiegania się o przedmiotowe świadczenie oraz podkreślił, że niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią decyzji Kolegium, z której wynikała ta przesłanka, wycofał wniosek o przyznanie płatności rolnych za rok 2023, co potwierdzają załączone do skargi wspominane wyżej dokumenty z Agencji. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do dokumentów przedłożonych przez Skarżącego wskazał, że nie wynika z nich, że Skarżący nie jest już zarejestrowanym producentem rolnym. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że organy w niniejszej sprawie nie ustaliły prawdziwych intencji wnioskodawcy. Wskazał, że organ pierwszej instancji – uznając przesłankę wieku powstania niepełnosprawności, za najistotniejszą przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia, zaniechał zbadania sprawy po kątem innych przesłanek i mimo, że ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że Skarżący jest rolnikiem, który zakończył prowadzenie działalności - organ nie poinformował strony o okolicznościach mogących mieć wpływ na ocenę oświadczenia złożonego przez stronę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego opisana wada postępowania powoduje, że weryfikacja oświadczenia Skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, której dokonał organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie - przestaje być weryfikacją zgodną z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym zasadą jawności postępowania administracyjnego, a staje się próbą "złapania" wnioskodawcy na niedopełnieniu czynności, co do konieczności dopełnienia której nie miał on należytej wiedzy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, gdyby na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący został powiadomiony, o tym że sam fakt figurowania w rejestrze producentów rolnych, czy pobierania dopłat rolnych stanowi okoliczność zaprzeczającą prawdziwości twierdzenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego – inaczej odzwierciedliłby on swoje intencje. Sąd Wojewódzki podkreślił, że sama dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów o przesłance zakończenia prowadzenia gospodarstwa rolnego w kontekście pobierania dopłat przysługujących rolnikom jest zasadniczo prawidłowa. Sąd nie zanegował bowiem tego, że osoba, która pobiera dopłaty rolne przewidziane dla producentów rolnych i figuruje w rejestrze producentów rolnych jest w dalszym ciągu rolnikiem, który nie zaprzestał prowadzenia swojego gospodarstwa. Wskazał jedynie na fakt, że postępowanie organów musi uwzględniać prawo strony do wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego tj. musi dążyć do tego aby strona, świadoma swoich praw i obowiązków, dokonywała wyborów, o których nie można powiedzieć, że są skutkiem nieznajomości prawa oraz niewykonania przez organy prowadzące postępowanie obowiązków informacyjnych wobec stron postępowania. Kolegium wywiodło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 9, 79a § 1, jak też art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanym dalej k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzi potrzeba dalszego ustalenia czy Skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy kwestia ta została należycie już udowodniona - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy p.p.s.a; Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na podstawie ww. zarzutów organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium z [...] marca 2024 roku, znak: [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sąd Wojewódzki uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że to na skutek naruszenia przez organy art. 9, 79a § 1, jak też art. 8, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. doszło do wydania niekorzystnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia. Naruszenia owych przepisów Sąd Wojewódzki upatrywał w zaniechaniu uniemożliwieniu Skarżącemu wykazania, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Stanowisko to kwestionował organ w skardze kasacyjnej. Przypomnieć należy na wstępie, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką 29 grudnia 2023 r., a więc praktycznie dwa dni przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, dalej "ustawa o świadczeniu wspierającym"). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, ustawa o świadczeniu wspierającym w zasadniczy sposób zmieniła dotychczasowe warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Rację miał również Sąd Wojewódzki wskazując, że na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem dla możliwości przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego konieczne było wykazanie, że przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełnił on warunki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rzeczywiście, wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia Skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego powziął dopiero organ drugiej instancji. Zwrócić należy jednak uwagę, że Skarżący do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączył oświadczenie, z którego wynikało, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 21 października 2021 r. Kolegium, wobec wątpliwości co do zgodności z prawdą owego oświadczenia wystąpiło do Agencji i uzyskało datowaną na 22 lutego 2024 r. informację, że na dzień 22 lutego 2024 r. Skarżący jest zarejestrowany jako producent rolny i otrzymuje płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej. Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko w świetle którego zaprzestanie przez rolnika prowadzenia gospodarstwa rolnego - o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - nie polega jedynie na wyrażeniu deklaracji w tym zakresie, czy na faktycznym zaniechaniu wykonywania konkretnych i ukierunkowanych na czerpanie zysku, czynności (prac gospodarskich, jak: osobista uprawa, zakup nawozów, czy środków ochrony roślin, etc.). Dla skuteczności oświadczenia z art. 17b u.ś.r. i przyznania mu mocy dowodowej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest bowiem przedsięwzięcie skonkretyzowanych kroków prawnych, zintegrowanych ze statusem rolnika i niezbędnych dla uznania, że realnie - w sposób możliwy do udokumentowania - rolnik ten zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego dokonał (por. wyroki NSA z 27 marca 2025 r. I OSK 1288/24 22 października 2025 r. I OSK 1907/24) . Organ w niniejszej sprawie dysponował oświadczeniem Skarżącego, w świetle którego zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 21 października 2021r. oraz pismem Agencji, zgodnie z którym w dniu 22 lutego 2024 r. Skarżący zarejestrowany był jako producent rolny i otrzymywał z tego tytułu płatności. Przypomnieć należy w tym miejscu, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 885, dalej "ustawa z 18 grudnia 2003 r.") : "Producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany." Oznacza to, że Skarżący zobligowany był do poinformowania Agencji o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego – w terminie 14 dni od 21 października 2021 r., czyli do 3 listopada 2021 r. Działania tego Skarżący jednak nie dokonał, o czym świadczy treść pisma Agencji z 22 lutego 2024 r., Z przywoływanego pisma wynika również, że Skarżący otrzymywał dopłaty, której to okoliczności Skarżący co do zasady nie kwestionował również w skardze. Sąd kasacyjny przypomina, że dopłaty przyznawane są osobie, która nie tylko jest właścicielem (współwłaścicielem gruntu rolnego), ale takiej, która ma nadany numer gospodarstwa oraz rzeczywiście grunty rolne uprawia, wykonując przy tym wszelkie czynności zarządcze, niezbędne dla prawidłowego jego funkcjonowania (w tym składa wnioski o płatności bezpośrednie i z nich korzysta). Zgodnie z art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z 18 grudnia 2003 r., producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w art. 3 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r., 435.1, dalej: "rozporządzenie 2021/2115"). "Rolnik" oznacza tu osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym stosowania Traktatów, określonym w art. 52 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 349 i 355 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), oraz które prowadzą działalność rolniczą określoną przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 niniejszego rozporządzenia". Pozostawanie Skarżącego w ewidencji i pobieranie dopłat przesądzało zatem o jego statusie jako czynnego zawodowo rolnika (jako producenta wnioskującego o wsparcie i nadal z niego korzystającego). Dopiero bowiem dokonanie w terminie 14 dni od 21 października 2021 r. zgłoszenia zmiany w ewidencji producentów - do czego Skarżący był zobowiązany, wobec zadeklarowania zaprzestania prowadzenia opisywanego typu działalności, a czego nie dokonał w związku z treścią pisma Agencji z [...] lutego 2024 r. – skutkowałoby koniecznością uznania, że doszło do rezygnacji ze statusu "czynnego zawodowo rolnika", który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. W realiach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego to na skutek zaniechania organów Skarżący został pozbawiony możliwości wykazania, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Na Skarżącym, jako na producencie rolnym, ciążyły określone obowiązki wynikające z odrębnych ustaw, związane z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący obowiązków tych nie dopełnił. Tego stanu faktycznego nie można porównywać ze stanami faktycznymi, w których wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego korzysta z jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., czy też pobiera rentę lub emeryturę. Jak wynika z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec wymienionych w art. 17b u.ś.r. podmiotów jest zatem zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, bądź zaprzestanie pracy w takim gospodarstwie - na rzecz wykonywania czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego objętego opieką. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego Skarżący potwierdził, że znany mu jest przepis art. 17b ust. 1 u.ś.r. i wynikająca z niego konieczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne, jak również przedłożył wymagane oświadczenie. Przywołany przez Sąd art. 79a § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, Skarżący przedstawił dokument potwierdzający zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, to jest dokument potwierdzający w jego ocenie spełnienie przesłanki z art. 17b ust. 1 u.ś.r. Organ dokument ten zweryfikował i ustalił, że oświadczenia Skarżącego nie odpowiadają stanowi faktycznemu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, nawet poinformowanie przez organ drugiej instancji Skarżącego, że w świetle pisma Agencji z [...] lutego 2024 r. musi być uznany za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne pozostawałoby bez wpływu na jej wynik. Ewentualne czynności dotyczące zaprzestania prowadzenia gospodarstwa, Skarżący mógłby bowiem podjąć dopiero w 2024 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym zmieniającej, jak na to zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, uznając skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącego na rzecz Kolegium uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.