I OSK 2266/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L., T. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 267/22 w sprawie ze skargi M. L., T. B. i J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-493/2021/Kpu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. L., T. B. i J. B. solidarnie kwotę 1191 (tysiąc sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2022 r. I SA/Wa 276/22, oddalił skargę M. L., T. B. i J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-493/2021/KPu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Wojewoda Warszawski decyzją z 22 maja 1991 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę Mokotów z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M., ozn. w ewid. gruntów w jedn. ewid. Warszawa – [...], obr. ewid. [...], nr ewid. działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym trzykondygnacyjnym z wyłączeniem 3 lokali sprzedanych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. M. L., T. B. i J. B. 15 września 2021 r. wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 22 maja 1991 r. w zakresie dotyczącym budynków posadowionych na tym gruncie, a wzniesionych przed 21 listopada 1945 r. Postanowieniem z 26 listopada 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 158 § 3 w zw. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 22 maja 1991 r. w części dotyczącej budynku posadowionego na gruncie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "(...) w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 158 § 3 k.p.a., tj. od dnia doręczenia lub ogłoszenia przedmiotowej decyzji upłynęło trzydzieści lat, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postpowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego Nr 4024 z dnia 22 maja 1991r., znak: G.2.4.8224/30/91." Minister wskazał na to, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na mocy art. 1 ustawy nowelizującej w Kodeksie postępowania administracyjnego dodano w art. 158 nowy § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Minister wyszczególnił, że na podstawie pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z 10 listopada 2021 r. ustalił brak zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z 22 maja 1991 r., gdyż została ona odebrana osobiście przez pracownika Gminy. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się egzemplarz decyzji Wojewody Warszawskiego z 22 maja 1991 r., z którego wynika, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 7 czerwca 1991 r. Skargę na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli M. L., T. B. i J. B.. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 11 maja 2022 r. I SA/Wa 276/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie wydane postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. W ocenie WSA w Warszawie należało w istocie podzielić stanowisko skarżących, że złożenie 15 września 2021 r. żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowało to postępowanie w tej dacie, co wynika z brzmienia art. 61 § 3 k.p.a. Nastąpiło to – jak wskazuje Sąd I instancji – na jeden dzień przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca), do czego doszło 16 września 2021 r. Wobec tego organ nadzoru, po pozytywnym ustaleniu spełnienia przesłanek zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powinien był zakończyć pozostające w toku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 22 maja 1991 r., jako wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tej decyzji, wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z mocy prawa, a nie wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pomimo tego, w ocenie sądu I instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy tego rodzaju uchybienie organu nadzorczego nie stanowiło wadliwości, która miała wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na okoliczność, że "ewentualna ocena przesłanek warunkujących umorzenie postępowania z mocy prawa w toku ponownie prowadzonego postępowania nadzorczego nie zmienia tego, że załatwienie niniejszej sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej nie jest obecnie możliwe". W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy potwierdza, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji Wojewody Warszawskiego z 22 maja 1991 r. W aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji, gdyż została ona odebrana osobiście przez pracownika Gminy. Jednakże na zanegowanie faktu skutecznego doręczenia powołanej decyzji nie pozwala znajdująca się na pozyskanym do akt sprawy egzemplarzu tej decyzji klauzula prawomocności z 7 czerwca 1991 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższa klauzula stanowi wystarczający dowód na to, że decyzja komunalizacyjna została skutecznie doręczona stronom postępowania najpóźniej w czerwcu 1991 r. W konsekwencji kwestionowanie tej okoliczności po trzydziestu latach nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Czyni to niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem strony skarżącej, że zgodnie z postanowieniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca wyłączył jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, lecz nie wyłączył możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W konsekwencji, wbrew zawartej w skardze argumentacji, niewystąpienie negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego (kolejnego) postępowania nieważnościowego w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. WSA w Warszawie podkreślił, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego niewystąpienie negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego (kolejnego) postępowania nieważnościowego w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Dalej Sąd wskazał, że obowiązujące regulacje uniemożliwiają wnioskodawcy, po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego aktu, żądania wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji uniemożliwiają uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd I instancji nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. L., T. B. i J. B. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej interpretacji treści podania pełnomocnika Skarżących z 15 września 2021 r., w wyniku czego błędnie przyjęto, iż podanie to zawiera jedynie żądanie w zakresie dotyczącym wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, co z kolei skutkowało uznaniem przez Sąd orzekający, iż bezpodstawna odmowa wszczęcia jest zgodna z przepisami prawa - podczas gdy analiza treści tego podania powinna prowadzić do wniosku, że obejmuje ono także żądanie ewentualne dotyczące wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., a to na wypadek gdyby uznano, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą jakiekolwiek przesłanki uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji administracyjnej, tym samym że na podstawie rzeczonego podania w dacie jego wpływu do organu administracji państwowej wszczęte zostało nowe postępowanie administracyjne, a to zgodnie z art. 61 § 1 oraz § 3 k.p.a.; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd orzekający, że wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności (a w konsekwencji również stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji komunalizacyjnej jest zgodne z przepisami prawa - podczas gdy w związku z niewystąpieniem wynikających z art. 61 a § 1 k.p.a. przesłanek, w tym w szczególności przesłanki odnoszącej się do "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego", Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był do tego uprawniony; 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez Sąd orzekający w zaskarżonym orzeczeniu, że decyzja komunalizacyjna została prawidłowo doręczona adresatowi rozstrzygnięcia administracyjnego, gdyż pracownik gminy osobiście odebrał decyzję komunalizacyjną w lokalu urzędu - podczas gdy norma wynikająca z art. 42 § 1 k.p.a. (tj. doręczenie w lokalu organu administracji publicznej) obejmuje wyłącznie doręczenia do osób fizycznych; tymczasem decyzja w przedmiocie komunalizacji została skierowana do gminy, co w konsekwencji obligowało organ administracji publicznej do dokonania doręczenia przedmiotowej decyzji do Dzielnicy Gminy Warszawa - Mokotów, tj. w trybie art. 45 k.p.a., zgodnie z którym decyzja winna zostać doręczona w siedzibie i do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism; II. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca) poprzez ich błędną wykładnię - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej - skutkującą przyjęciem, że nie jest możliwe wszczęcie oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat, tj. z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - podczas gdy norma wywodzona z art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu po 16 września 2021 r.) w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 158 § 3 k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne objęte żądaniem wynikającym z podania z 15 września 2021 r., może po 16 września 2021 r. zostać wszczęte oraz prowadzone w zakresie w jakim dotyczy stwierdzenia wydana decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa oraz w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a., co zostało ostatecznie pominięte przez sąd orzekający w zaskarżonym wyroku. W związku z wywiedzionymi zarzutami Skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i uchylenie w całości postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 listopada 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Na wstępie zauważyć ogólnie należy, odnośnie zarzutów dotyczących zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona ustawą nowelizującą regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i regulacje te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela przy tym argumentacji skargi kasacyjnej, jakoby w obecnym stanie prawnym, na gruncie art. 156 i art. 158 § 2 k.p.a., możliwe byłoby prowadzenie osobnego postępowania dotyczącego stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, w postaci "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa", jest tylko jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro więc art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazuje umorzyć z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, to nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzić, że mimo braku możliwości prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, można byłoby orzekać o "stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". Zauważyć przy tym należy, że do powyższej sytuacji nie można odnosić wprost stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej kontrolowana w powołanym wyroku TK norma prawna nie była tożsama z obecną, a różnice dotyczyły kwestii dość zasadniczych, tj. okresu, po jakim nie można było prowadzić postępowania nadzorczego i zakończyć go decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy (tam 5 lat, tutaj 30 lat), co przekłada się też na ewentualną możliwość dochodzenia odszkodowania. Wszak prawo majątkowe w postaci roszczenia o odszkodowanie za bezprawne działanie władzy publicznej podlega również przedawnieniu i nie bez znaczenia jest też to, kiedy nastąpiło zdarzenie wyrządzające ewentualną szkodę. Dodatkowo zauważyć należy, że ewentualne prowadzenie postępowania nadzorczego, nawet gdyby miało dotyczyć tylko stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jak postulują skarżący kasacyjnie, wiązałoby się także z trudnościami dowodowymi w postaci dostępu do niezbędnych do oceny istoty sprawy dokumentów, co jest okolicznością notoryjną dla sądów administracyjnych, jak i dla organów. Argumentu tego również nie można pomijać przy ważeniu wartości konstytucyjnych, jakie stały za wprowadzeniem trzydziestoletniego okresu, po którym prowadzenie postepowania nadzorczego co do istoty sprawy nie jest możliwe, w tym w kontekście zasady pewności prawa. Nie można też podzielić zarzutu odnoszonego do art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 i art. 45 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd prezentowany już w orzecznictwie, z którego wynika, że "W treści art. 45 k.p.a. określone zostały warunki prawidłowego doręczenia pism jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom społecznym, dokonywanego w lokalu ich siedziby. Nie wyklucza on jednak możliwości doręczania pism w inny sposób. Zainteresowana jednostka organizacyjna może wskazać miejsce do doręczeń inne, niż lokal jej siedziby (pełnomocnik do doręczeń), w związku z czym doręczenie dokonane we wskazanym miejscu będzie zgodne z prawem" (wyrok NSA z 12.04.2022 r. II OSK 972/19, LEX nr 3341307). Takim miejscem może być więc także siedziba organu, co dotyczy okoliczności tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem tezy, że decyzja komunalizacyjna będąca przedmiotem wszczętego postępowania nadzorczego nie weszła do obrotu prawnego. Biorąc natomiast pod uwagę dodatkową argumentację zawartą w załączniku do rozprawy, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 § 3 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Niewątpliwie bowiem, jak zauważył to już Sąd I instancji, złożenie 15 września 2021 r. żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowało to postępowanie w tej dacie, co wynika z art. 61 § 3 k.p.a. Nastąpiło to na jeden dzień przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, do czego doszło 16 września 2021 r. Wobec tego organ nadzoru nie mógł odwołać się do art. 158 § 3 k.p.a., który odnosi się do postępowań wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Nie mógł zatem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, lecz po pozytywnym ustaleniu spełnienia przesłanek zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powinien zakończyć pozostające w toku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 22 maja 1991 r., wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Wbrew temu natomiast, co stwierdził Sąd I instancji, wada ta nie jest obojętna dla statusu strony tego postępowania. W sytuacji bowiem uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, skarżący kasacyjnie nie mogliby ewentualnie żądać wznowienia postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie był bowiem art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., a nie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który ewentualnie będzie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. O rozróżnieniu tych dwóch przypadków i wpływie błędu organu na wynik sprawy podobnie orzekł NSA w wyroku z 11.04.2025 r. I OSK 1775/22 (LEX nr 3861888). Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.