I OSK 2642/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2742/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr KKU-139/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2742/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-139/20, uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: GN-IV.7532.162.2018.HC i stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o wydanie wyroku bez przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 – dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie") poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na Skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych; b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu 25 sierpnia 2022 r. decyzji nr KKU-139/20, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona; 2. naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których: a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, że pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej kasacyjnie zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, że taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 – dalej jako: "Ustawa o gospodarce gruntami"). Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej: "u.g.n." oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 – dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa; 3. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 Ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r., Nr 26, poz. 138 – dalej: "Ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r., Nr 18, poz. 80 – dalej: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; 5. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 561 – dalej: "Ustawa o PKP") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwianych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że Wojewoda Łódzki decyzją z 27 kwietnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] Szlak Kolejowy bez numeru, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 2.349 m2, [...] o pow. 26 m2, uregulowanej w KW [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że skarżąca kasacyjnie w dniu 27 maja 1990 r. legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Stanowiska tego nie podzieliła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która decyzją z 25 sierpnia 2022 r. uchyliła ww. decyzje Wojewody Łódzkiego i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz skarżącej kasacyjnie, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację. Zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzający ustawę o samorządzie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Organ ten stwierdził, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Tymczasem w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z zebranego materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu do nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi. Prawo zarządu skarżącej kasacyjnie do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, który komunalizacji stałby na przeszkodzie. W skardze kasacyjnej skarżąca wywiodła zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, których celem było wykazanie, że stanowisko Sądu I instancji i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest błędne, a w sprawie nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, gdyż przedsiębiorstwo państwo PKP w dniu 27 maja 1990 r. zarządzało przedmiotową nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów tych jednak nie podziela. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one nieuzasadnione. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa miała naruszyć przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszenie to polegało na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego, nieuzwględnieniu przesłanki wyłączającej komunalizację z art. 11 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie oraz przerzuceniu na skarżącą kasacyjnie ciężaru udowodnienia okoliczności negatywnych w postaci braków w dokumentacji archiwalnej. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., wskazując na wady decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Zarzuty te są nietrafne. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Kluczowe dla sprawy było ustalenie, czy skarżąca (jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP) legitymowała się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości w postaci prawa zarządu. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwałach składu siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, dla stwierdzenia istnienia prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r. konieczne było wykazanie przez przedsiębiorstwo państwowe tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, tj. decyzji administracyjnej lub umowy. Skarżąca kasacyjnie takiego tytułu nie przedstawiła, a sam fakt władania nieruchomością i wykorzystywania jej na cele kolejowe nie tworzył prawa zarządu. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy administracji nie przerzuciły na nią ciężaru dowodu co do braków w archiwach państwowych, lecz prawidłowo oceniły brak przedstawienia przez stronę dowodów na istnienie po jej stronie tytułu prawnego do nieruchomości, co zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi obciąża podmiot wywodzący z danego faktu skutki prawne. W konsekwencji, ustalenia faktyczne organu, zaaprobowane przez Sąd I instancji, były prawidłowe, a zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Skoro brak było podstaw do stwierdzenia prawa zarządu po stronie PKP, to odpadała również możliwość zastosowania wyłączenia komunalizacyjnego z art. 11 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, gdyż przepis ten dotyczył mienia "należącego do" przedsiębiorstw w sensie prawnym, a nie tylko faktycznego władania. Również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, uchylająca decyzję Wojewody i stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę [...], była merytorycznie prawidłowa w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który błędnie został w skardze kasacyjnej określony jako naruszenie "art. 134 § 4 p.p.s.a." (s. 2 skargi kasacyjnej). Przepis art. 134 p.p.s.a. dzieli się tylko na dwa paragrafy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 6 skargi kasacyjnej) omawia się naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. ocenie podlegał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, mimo że powinien był to uczynić, w szczególności poprzez uwzględnienie historycznego kontekstu prawnego PKP, wynikającego z Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze. Jednakże, Sąd nie ma obowiązku poszukiwania wszelkich możliwych naruszeń prawa, zwłaszcza gdy dotyczą one argumentacji, która została już jednoznacznie odrzucona w utrwalonym orzecznictwie. Kwestia braku możliwości wywodzenia prawa zarządu do konkretnych nieruchomości z ogólnych aktów prawnych tworzących i regulujących status przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym z Rozporządzenia z 1926 r., była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym we wspomnianych uchwałach I OPS 2/16 i I OPS 5/17. Przyjęto w nich jednoznacznie, że akty te miały charakter ogólny i nie stanowiły samoistnej podstawy do nabycia prawa zarządu do poszczególnych nieruchomości w rozumieniu przepisów obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r., w szczególności art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. W tej sytuacji, Sąd I instancji nie miał obowiązku ponownego szczegółowego analizowania tej argumentacji w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro prawidłowo zastosował utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewyjaśnienie przyczyn, dla których uznał za prawidłową wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" jako tożsamych oraz dlaczego nie dopuścił możliwości powstania zarządu po stronie PKP z mocy prawa, dopuszczając taką możliwość dla terenowych organów administracji na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kluczowej kwestii braku tytułu prawnego PKP do nieruchomości w postaci zarządu, powołując się na art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oraz przywołane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnił również, dlaczego w tej sytuacji nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (co wynikało z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami). Taki stan prawny oznaczał, że te nieruchomości "należały do" tych organów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, tj. znajdowały się w ich prawnej sferze kompetencji zarządczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie utożsamił pojęć "zarządzać" i "należeć do" w sposób uproszczony, lecz wykazał logiczny związek między brakiem zarządu po stronie PKP a wynikającym z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami przypisaniem kompetencji zarządczej (a tym samym "należeniem" w sensie prawnym dla celów komunalizacji) terenowym organom administracji. Co do możliwości powstania zarządu z mocy prawa, Sąd prawidłowo wskazał, że art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami stanowił wyraźną podstawę prawną dla zarządzania przez terenowe organy administracji gruntami państwowymi nieobciążonymi zarządem innych podmiotów. Uzasadnienie Sądu I instancji jest w tym zakresie wystarczająco klarowne i spójne. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny również uznał je za niezasadne. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że do komunalizacji wystarcza ustalenie braku zarządu po stronie państwowej jednostki organizacyjnej, bez konieczności pozytywnego ustalenia, że nieruchomość "należała do" rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jest nietrafny. Jak już wskazano przy ocenie zarzutów proceduralnych, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, opierając się na wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz utrwalonym orzecznictwie (w tym uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego), że brak udokumentowanego prawa zarządu PKP do nieruchomości Skarbu Państwa oznaczał, że w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ustawy o gospodarce gruntami). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami oraz przepisami u.g.n. i rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że prawo zarządu można wykazać wyłącznie decyzją administracyjną. Jak już wielokrotnie podkreślano, dla oceny istnienia zarządu na dzień 27 maja 1990 r. miarodajne były przepisy obowiązujące w tej dacie, a w szczególności art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, który przewidywał ściśle określone sposoby jego ustanowienia (decyzja, umowa). Późniejsze przepisy, jak u.g.n. czy rozporządzenie, nie mogły zmienić stanu prawnego istniejącego w dacie komunalizacji ani złagodzić wymogów dowodowych dotyczących ustanowienia zarządu przed tą datą. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie o możliwości powstania zarządu na podstawie innych zdarzeń prawnych, w tym z mocy samego prawa na podstawie ogólnych aktów dotyczących PKP, jest sprzeczne z wykładnią przyjętą w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis art. 80 ustawy o gospodarce gruntami dotyczył przekształcenia z mocy prawa w zarząd gruntów państwowych będących w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) w "użytkowaniu" państwowych jednostek organizacyjnych. Nie dotyczył on natomiast gruntów będących jedynie w posiadaniu (faktycznym władaniu) tych jednostek bez tytułu prawnego w postaci użytkowania. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby PKP skorzystało z wprowadzonej w art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 października 1994 r. (Dz.U.94.123.601) zmieniającej nin. ustawę z dniem 8 grudnia 1994 r.) regulacji umożliwiającej uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości. Przepis ten stanowił, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, grunty te mogą być oddane odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 1995 r. Rejonowe organy rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządy gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, zawierając umowę lub wydając decyzję o oddaniu gruntu w zarząd, mogą nie pobierać pierwszej opłaty, o której mowa w art. 41, jeżeli wniosek został złożony w terminie. Z tej możliwości PKP nie skorzystało, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy o PP PKP oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Przepisy te, mówiące o wyposażaniu przedsiębiorstwa w środki niezbędne do prowadzenia działalności oraz o gospodarowaniu wydzielonym mieniem, miały charakter ogólny i organizacyjny. Nie stanowiły one samoistnej podstawy prawnej do nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe PKP prawa zarządu do konkretnych nieruchomości Skarbu Państwa. Wreszcie, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy o PKP. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o PKP, dotyczące nabycia przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP bez tytułu prawnego oraz wyłączenia tych gruntów spod komunalizacji, nie mają zastosowania do gruntów, które podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie. Komunalizacja taka następowała ex lege z dniem 27 maja 1990 r. Skoro w niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy i Sąd I instancji, sporna nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji z mocy prawa określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie (brak tytułu prawnego PKP w postaci zarządu, co skutkowało przynależnością nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego), to z dniem 27 maja 1990 r. stała się ona własnością Gminy [...]. W konsekwencji, w dniu wejścia w życie ustawy o PKP i jej nowelizacji wprowadzającej art. 34a, sporna nieruchomość nie była już gruntem Skarbu Państwa, do którego PKP mogłoby nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 34, ani też gruntem, który mógłby zostać wyłączony spod komunalizacji na mocy art. 34a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.