I OSK 1965/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 319/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-23/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 319/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, PKP) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: KKU) z 25 listopada 2021 r., nr KKU-23/20 (dalej: zaskarżona decyzja; decyzja komunalizacyjna), którą uchylono decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 grudnia 2019 r., znak: GN-IV.7532.357.2015.SJ i stwierdzono nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu nr [...] o pow. 0,0414 ha, nr [...] o pow. 0,1054 ha w obrębie [...], uregulowanej w KW Nr [...] (dalej: sporna nieruchomość; KKU błędnie oznaczyła numery działek jako [...] i [...], pomimo że decyzja organu I instancji w zakresie numerów działek została sprostowana postanowieniem Wojewody Łódzkiego z 3 sierpnia 2020 r.). W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. (a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; (b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie; (c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta pod infrastrukturę kolejową linii kolejowej Szlak Kolejowy O.-W., służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych i zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny być weryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa z 10 maja 1990 r.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że w wyżej wskazanej dacie nieruchomość objęta zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiła własność Skarbu Państwa. Kwestią sporna sprowadza się natomiast do tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie PKP, który powstał z mocy samego prawa, co w konsekwencji wyłącza tę nieruchomość spod komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby prawo zarządu do nieruchomości przysługiwało PKP ex lege, w tym w szczególności na podstawie przepisów prawa normujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych unormowań i z tej przyczyny nie mogły one regulować stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Zagadnienie to zostało wnikliwie przeanalizowane przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i przyjmuje za swoje zaprezentowane stanowisko oraz argumentację przestawioną na jego poparcie. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 zauważano, że "zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny". Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. RP Nr 97, poz. 568; dalej: rozporządzenie z 1926 r.), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo PKP uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie słowa "powierniczy". Rozporządzenie to zostało jednak uchylone na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311; dalej: ustawa z 1960 r., ustawa o kolejach), który stanowił, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 i z 1951 r. Nr 14, poz. 108), zaś skutek ten – w myśl art. 47 ustawy – wystąpił z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że "wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach." Stanowisko to podzielono także w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/17, w którym stwierdzono, że "pełna wykładnia - językowa, systemowa i celowościowa - przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa". W ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia ta koresponduje z wykładnią prokonstytucyjną (o charakterze wykładni zarówno systemowej, jak i celowościowej) na tle przepisów ustaw zasadniczych określających podstawy normatywne prawa własności (obecnie przepisów Konstytucji RP z 1997 r.). Ponadto również wykładnia systemowa i celowościowa art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1960 r. o kolejach dokonywana w powyższym kontekście na tle treści przepisów rozdziału 2 tej ustawy prowadzi do konkluzji, że "skoro ustawodawca uchylił w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym PKP uzyskały zarząd gruntami kolejowymi i nie ustanowił przepisu potwierdzającego trwanie zarządu, to działanie to ukierunkowane było na wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy normatywnej zarządu sprawowanego przez PKP." Argumentowano, iż przyjęcie, że grunty kolejowe pozostały nadal w zarządzie PKP byłoby sprzeczne z art. 7 ustawy z 1960 r. o kolejach, gdyż w tym artykule wymieniono wszelkie uprawnienia tego przedsiębiorstwa. W art. 9 przywołanej ustawy określony został zakres działania PKP, który nie obejmował zarządu gruntami kolejowymi. Natomiast art. 13 ustawy o kolejach stanowił o tym, że sieć kolei znajduje się wyłącznie w eksploatacji PKP. W motywach uchwały I OPS 5/17 zwrócono także uwagę na brak w ustawie z 1960 r. o kolejach przepisów zawierających normy intertemporalne, które wykluczałyby powyżej przedstawioną wykładnię, co prowadzi do wniosku, że ustawa ta miała na celu kompleksowe uregulowanie kwestii dotychczas normowanych przepisami aktów tracących moc. Powiększone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego wydające uchwałę I OPS 5/17 oraz uchwałę I OPS 2/16 zgodnie skonstatowały, że "skoro z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach odpadła podstawa normatywna uzyskanego wcześniej ex lege prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP - co było równoznaczne z utratą bytu tego prawa, w szczególności bez konieczności stanowienia przez ustawodawcę odrębnych norm "wygaszających" to prawo - to nieruchomości, na których prawo to było dotychczas wykonywane, od tego momentu nie należały w jakimkolwiek prawnym znaczeniu tego słowa do przedsiębiorstwa PKP. Przedsiębiorstwo PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę". W związku z powyższym faktem prawotwórczym w postaci odpadnięcia podstawy prawnej przynależności mienia do PKP, od 8 grudnia 1960 r. można mówić jedynie o władaniu tym mieniem przez PKP w kategoriach stanu faktycznego (posiadania), nie zaś o emanacji prawa. W motywach ww. uchwał zasadnie stwierdzono również, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis prawa, oddający mienie kolejowe pod zarząd PKP. W tym zakresie w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 wskazano, że "analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych". Trafnie zauważono tam, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.; dalej: ustawa z 1989 r. o PKP), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 1989 r. o PKP przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powołanej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu (tj. PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych) nie ustanawiał prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Norma stanowiąca o "obowiązku wykonywania wszelkich uprawnień" odnosi się bowiem do istniejących już uprawnień, a zatem nie stanowi źródła tych uprawnień. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, że zarówno ustawa z 1989 r. o PKP, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) nakazywały w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe. Skład wydający uchwałę I OPS 5/17 słusznie odnotował natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że przepisy ustawy z 1989 r. o PKP nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, a mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Stwierdził również, że "nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym". Z analizy kolejnych aktów normatywnych, przedstawionej w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 – w pełni zaaprobowanej zarówno przez skład wydający uchwałę I OPS 5/17, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie – wynika, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP. W tym zakresie w ramach wskazanej analizy ustalono mianowicie, że ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 95, poz. 474) – która uchyliła z dniem 20 listopada 1995 r. ustawę z 1989 r. o PKP i nowelizującą ją ustawę z 1991 r. - nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomością, stwierdzając jedynie w art. 12 ust. 1, że PKP gospodaruje mieniem, zapewniając mu ochronę. Ustawa ta przewidywała natomiast oznaczony katalog uprawnień PKP w zakresie linii kolejowych, a więc dróg szynowych wraz z przyległymi pasami gruntu, a także budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami (art. 2 ust. 1 ustawy) w postaci: budowy, remontów, modernizacji, utrzymywania (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy), udostępniania linii kolejowych innym podmiotom (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy), utrzymywania eksploatowanych linii w należytym stanie (art. 8 ustawy). Akt ten nie przyznawał jednak zarządu liniami kolejowymi. W art. 42 ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc brał pod uwagę, że PKP może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych, co jednak nie oznaczało, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał. Powołana wyżej ustawa z 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP została uchylona ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948; Dz.U. z 2014 r. poz. 1160). Zgodnie z tą ustawą PKP SA wstąpiła (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP SA do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe SA" dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (obecnie ustawy z dnia 28 marca 2003 r.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił jednak uwagę, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu jako określonego prawa do rzeczy, co oznacza, że także wskazane powyżej akty normatywne nie stanowiły podstawy do uznania, że PKP lub PKP S.A. nabyły z mocy ustawy prawo zarządu. Dostrzeżono tam również, że w art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP zostało przyznane prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Należy także odnotować, że w myśl art. 34a ustawy komercjalizacyjnej grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wymaga jednak podkreślenia, że data stanowiąca przesłankę nabycia prawa użytkowania wieczystego została określona, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, przepisy art. 34 oraz art. 34a ustawy komercjalizacyjnej nie dotyczą gruntów objętych komunalizacją z mocy prawa (tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), lecz gruntów komunalizowanych na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (tak też np. NSA w uzasadnieniu wyroków z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1417/11, z 21 sierpnia 2024 r., I OSK 679/23). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że - jak zasadnie przyjęto w motywach uchwały I OPS 2/16 - skutkiem prawnym stanu faktycznego polegającego na posiadaniu gruntów Skarbu Państwa przez PKP bez tytułu prawnego w dacie 5 grudnia 1990 r. byłoby nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów przez to przedsiębiorstwo, o ile grunty te nie stały się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W takim przypadku, wobec braku jednej z przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego, tj. posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego, nabycie ex lege nie byłoby możliwe. Zdaniem powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stwierdzeniu zawiera się przyczyna poszukiwania podstawy prawnej do wywodzenia tytułu do władania zarządczego gruntem przez PKP nie w dacie 5 grudnia 1990 r., ale 27 maja 1990 r. Uznanie bowiem, że PKP jako przedsiębiorstwo państwowe zarządzało w tej ostatniej dacie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część), uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości. W art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej przewidziano, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. W art. 11 ust. 2 powołanej ustawy zawarto natomiast upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Przedsiębiorstwo PKP w tym wykazie nie zostało jednak uwzględnione. Mając na uwadze powyżej przestawioną argumentację należy uznać, że brak jest podstaw do twierdzenia, że od dnia uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP wydany został akt prawny powodujący powstanie zarządu nieruchomościami posiadanymi przez PKP z mocy prawa, dla wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. PKP przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości. O tym, w jaki sposób należy dowodzić w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwanie przedsiębiorstwu PKP prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., rozstrzygnął natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanych uchwałach. W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." Stanowisko to podtrzymano w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w myśl której: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju dowody nie zostały jednak przedstawione, zatem KKU oraz WSA prawidłowo uznały, że w sprawie ziściły się przesłanki komunalizacji spornej nieruchomości, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.