I OSK 2248/22

Dnia 13 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2171/21 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 maja 2022 r. I SA/Wa 2171/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1-2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako "ustawa o komercjalizacji") poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Skarżąca nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z ostrożności procesowej wskazała również na naruszenie: b. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", tj. z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa. W art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji stwierdzono, że nabycie praw, o których mowa w ust. 1 nie może naruszać praw osób trzecich. Do przesłanek warunkującą możliwość uwłaszczenia skarżącej należy zatem zaliczyć (a) posiadanie gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w dniu 5 grudnia 1990 r., (b) brak dysponowania przez wspomniane przedsiębiorstwo państwowe stosowną dokumentacją na potwierdzenia przekazania mu danych gruntów w formie prawem przewidzianej, (c) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danego gruntu. Skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Z kolei Sąd I instancji uchybień tych nie dostrzegł. W efekcie rozstrzygnięcie Sądu I instancji błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa miałby nie być właścicielem nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r. Niezależnie od powyższego, Skarżąca podkreśliła że w jej ocenie w sprawie zrealizowały się wszystkie wymienione wyżej przesłanki uwłaszczenia. Skarżąca podniosła również, że nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu - czemu Skarżąca przeczy - to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności do gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r. na rzecz Skarbu Państwa, jak też stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach na rzecz Skarżącej z tymże dniem na podstawie o art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29), odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S., stanowiącego działkę nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organy wskazały, że przedłożona przez Skarżącą dokumentacja jak też złożone w toku postępowania wyjaśnienia nie potwierdziły pozostawania przedmiotowego gruntu w posiadaniu przez przedsiębiorstwo państwowe P. na dzień 5 grudnia 1990 r. To zaś oznaczało, że nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. Stanowisko organów podzielił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. W skardze kasacyjne podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w konsekwencji w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odniesienie się do zarzutów objętych punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzucając naruszenie Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wskazała, na czym konkretnie polegać miało naruszenie przywołanych przez nią przepisów k.p.a., którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie spór dotyczył spełnienia przesłanek z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Organy obu instancji ustaliły, że grunt, na którym ma dojść do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz P., stanowił własność Skarbu Państwa. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji wskazując, że jak wynika z akt sprawy, sporna działka stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa (KW nr [...]). Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że rozstrzygniecie Sądu oparte zostało na błędnym założeniu, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne spełnienie pierwszej przesłanki uwłaszczenia, podzielił natomiast pogląd organów obu instancji, że nie wykazano spełnienia drugiej, dotyczącej posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. przez P. Zatem argumentacja podnoszona na uzasadnienie zarzutu objętego punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej nie dotyczy niniejszej sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła że w jej ocenie w sprawie zrealizowały się wszystkie wymienione wyżej przesłanki uwłaszczenia. Nie wyjaśniła jednak, na czym opiera powyższe stanowisko, nie wskazała żadnych dowodów na podstawie których można by ustalić, że sporna nieruchomość znajdowała się posiadaniu jej poprzednika prawnego 5 grudnia 1990 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach takich jak: mapa ewidencyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...] czy wypis z rejestru gruntów, nie potwierdzają występowania linii kolejowej nr [...] w obszarze ww. działki. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki analiza treści ww. mapy w zestawieniu choćby ze znajdującym się w aktach wydrukiem współczesnej ortofotomapy z Geoportalu, jak również archiwalnej mapy obrazującej stan na rok 1983 wskazują wręcz, że ww. linia zlokalizowana była (i jest nadal) poza jej obszarem, na sąsiadującej z nią od strony północnej działce nr [...]. Należy zwrócić uwagę (co poczyniły zarówno organy jak i Sąd Wojewódzki), że Skarżąca, mimo wystosowanego do niej wezwania o wskazanie konkretnych elementów infrastruktury wchodzącej w skład linii kolejowej, jak np. tory kolejowe, nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, czy obiekty inżynieryjne takie jak mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp lub inne opisane w pkt 1 do 11 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym i, mających znajdować się na działce nr 2 (vide pismo z [...] stycznia 2021 r. nr [...]) takich nie wymieniała i ograniczyła się jedynie do sformułowania w tym aspekcie wyjaśnień stanowiących, że "działka zajęta jest infrastrukturą związaną z linią kolejową nr [...], a ta obejmuje fragment linii tj. pas 20 m od osi torów i jest niezbędna dla bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego". Nie sposób nie zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, który stwierdził, że "z faktu jednak uznawania danego terenu przez przedstawicieli spółki za niezbędny dla bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego nie wynika automatycznie, że znajdują się w jego obszarze elementy infrastruktury wchodzącej w skład linii kolejowej [...] ani że pozostawał on w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej spółki (przedsiębiorstwa państwowego P.)." Należy podkreślić, że Skarżąca nie określa w skardze kasacyjnej jakie dodatkowe działania miałyby podjąć organy w celu pełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie przedstawia również żadnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że jako inicjatorka postępowania, będąca następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego P., powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej historii, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Wyjaśnić należy, że określone w Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, nie zwalniają strony ze współdziałania z organem w celu osiągnięcia pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że organ ma obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 150/22). Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W konsekwencji, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Z ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a których Skarżąca nie podważyła skutecznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wynika bowiem, że nie została spełniona przesłanka posiadania spornego gruntu przez poprzednika prawnego Skarżącej 5 grudnia 1990 r., co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2 ustawy o komercjalizacji, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie był wniosek złożony na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji. Wniosek ten wyznaczał zatem ramy postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu ( zwłaszcza, że w żadnym punkcie decyzji organ nie wskazał, by rzeczywiście były podstawy do wywłaszczenia). Skoro, zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej we wskazanym wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. W związku z tym nie można dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył przepisy proceduralne, nie wszczynając z urzędu innego postępowania z udziałem Skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1178/22). Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.