I OSK 2764/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Łodzi M. S. skargi kasacyjnej P. S.A. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r. nr DO.2.6610.151.2017.MP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia zawiesić postępowanie kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/19, po rozpoznaniu skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r., nr DO.2.6610.151.2017.MP, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2017 r. nr NWIV.752.38.1.2017 w zakresie dotyczącym działek nr [...]; w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej "u.g.n.") odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w S., obręb S. obejmującego działki nr [...] dla których Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej prowadzi księgę wieczystą [...]. Po rozpoznaniu odwołania PKP, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było stwierdzenie, że skarżąca spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających przysługiwanie jej prawa zarządu lub użytkowania do przedmiotowych działek na dzień 5 grudnia 1990r. Organy wskazały, że przedłożona przez skarżącą decyzja Naczelnika Miasta S.nz dnia 29 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Wyjaśniono, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Na w/w decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lipca 2019 r., skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 czerwca 2017 r. nr NWIV.752.38.1.2017 w zakresie dotyczącym działek nr [...]; w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd wskazał, że skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą spółkę. Sąd podał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek wskazanych we wniosku na podstawie art. 200 u.g.n.. Jednak w piśmie z dnia 3 lutego 2017 r., skarżąca wskazała, że w odniesieniu do części działek objętych wnioskiem z dnia 28 lutego 2005 r. modyfikuje swoje stanowisko i wnosi o zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania z art. 200 u.g.n. na art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Żądanie to dotyczyło działek [...] k.m. 12 obręb S. Sąd stwierdził, że wobec treści w/w pisma skarżącej z dnia 3 lutego 2017 r. organ powinien był umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art. 200 u.g.n. co do działek, w stosunku do których skarżąca zmieniła podstawę prawną swojego żądania, a następnie wszcząć i przeprowadzić postępowanie dotyczące nabycia prawa użytkowania wieczystego do tych działek w trybie żądanym przez stronę. Sąd zaznaczył, że sprawa administracyjna dotycząca stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego określonych działek gruntu w trybie art. 200 u.g.n. jest bowiem zupełnie inną sprawą, niż sprawa dotycząca nabycia owego prawa na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Tymczasem, organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 u.g.n. m.in. do działek, co do których zmieniona została podstaw prawna żądania, to jest co do działek [...]. W ocenie Sądu, ponieważ skarżąca spółka ani na etapie odwołania, ani na etapie skargi nie wyjaśniła, czy w stosunku do tych konkretnych działek podtrzymuje swoje stanowisko co do zmiany podstawy prawnej nabycia prawa użytkowania wieczystego, konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie orzekającym o tych działkach, celem ustalenia czy skarżąca podtrzymuje swoje żądanie wydania w stosunku do tych działek decyzji na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. W pozostałym zakresie, to jest w zakresie pozostałych działek, co do których podtrzymane zostało żądanie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art 200 u.g.n. zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za niezasadne. Sąd wskazał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 200 u.g.n. dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, które 5 grudnia 1990r. pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Sąd podzielił ustalenia organów, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie spełnienie pierwszej przesłanki, to jest przysługiwanie prawa własności do nieruchomości wymienionych w decyzji Skarbowi Państwa. Natomiast co do przedmiotowych działek nie przysługiwało skarżącej prawo zarządu. Sąd podkreślił, że jedynym dokumentem, jaki udało się pozyskać organowi I instancji była decyzja z dnia 29 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów. W decyzji tej brak jest jednak odwołania do jakiejkolwiek decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd, czy użytkowanie. Sąd I instancji podkreślił, że niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ustanowienie prawa zarządu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.) w związku z art. 200 ust. 1 u.g.n. wymagało albo formy zindywidualizowanej, albo też przepisu rangi ustawowej. Wobec tego Sąd stwierdził, że znajdująca się w aktach administracyjnych w/w decyzja z dnia 29 grudnia 1986 r. nie może być podstawą do uznania, iż skarżącej spółce przysługiwało prawo zarządu lub użytkowania do spornej nieruchomości. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego do pozostałych działek, to jest do działek nr [...] uznać należało za prawidłowe. Od powyższego wyroku skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim doszło do oddalenia skargi, tj. co do pkt 2 wyroku. Wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej NSA zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)", 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo, że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu, 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję, b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ("p.p.s.a."), poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., polegające na ograniczeniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie wskazano m. in., że złożenie środka zaskarżenia w niniejszej sprawie podyktowane jest oceną skarżącej zaprezentowaną już w skardze kasacyjnej z dnia 23 grudnia 2019 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2172/18. Rozwinięto także argumentację na poparcie w/w zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Składowi orzekającemu wiadomym jest zaś z urzędu, że Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)" Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez skład Siedmiu Sędziów NSA odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie sygn. I OPS 2/23.