I SA/Wa 2171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 30 czerwca 2021 r. nr DO-II.7610.242.2021.JL, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 5 maja 2021 r. nr NWIV.752.17.2018 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w S., w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 2 ha 6179 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Śląski decyzją z 5 maja 2021 r., działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.) dalej jako: "ustawa o komercjalizacji", oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S., stanowiącego opisaną na wstępie działkę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja jak też złożone w toku postępowania wyjaśnienia, nie potwierdziły pozostawania przedmiotowego gruntu w posiadaniu przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe na dzień 5 grudnia 1990 r. To zaś oznaczało, że nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. W następstwie rozpoznania wniesionego przez Polskie Koleje Państwowe SA odwołaniu od tej decyzji, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 4 listopada 2020 r. utrzymał decyzję Wojewody Śląskiego w mocy. Odwołując się do treści art. 34 ustawy o komercjalizacji, a także orzecznictwa sądów administracyjnych Minister wskazywał, że warunkiem uwłaszczenia w tym trybie Polskich Kolei Państwowych na nieruchomości było przysługiwanie do niej Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. własności i pozostawanie wówczas w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych. W rozpoznawanej sprawie zaś o ile została spełniona pierwsza przesłanka (co wynikało z treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej), to nie zostało wykazane, by spełniona został przesłanka odnosząca się do jej posiadania przez Polskie Koleje Państwowe. Nie potwierdzały spełnienia jej zwłaszcza przedłożone przez PKP SA dokumenty w postaci wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] sporządzonego 16 sierpnia 2017 r., a także mapa ewidencyjna wg stanu z 12 sierpnia 2017 r. Za niewystarczające organ uznawał także oświadczenia Naczelnika Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych oraz Zastępcy Dyrektora ds. Obrotu Nieruchomościami z dnia 13 czerwca 2018 r., stwierdzające, że działka nr [...], zajęta jest w części infrastrukturą kolejową składającą się z linii kolejowej nr [...], w rozumieniu art. 4 ust. 1, 2, 3 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789), a jej część stanowi "przyległy pas gruntu" przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Minister zwracał przy tym uwagę, że jakkolwiek w piśmie z 3 lutego 2021 r. wnioskodawca informował, że działka nr [...] w Skoczowie jest zajęta pod infrastrukturę kolejową związaną z linią kolejową nr [...], jednakowoż nie wymienił żadnego jej składnika istniejącego w obszarze ww. działki, choć był wzywany przez organ wojewódzki o uzupełnienie w tym zakresie oświadczenia z 13 czerwca 2018 r. Wobec zaś podjętych przez Wojewodę czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy Minister nie podzielił podniesionego w odwołaniu zarzutu o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Zauważał jednocześnie, że zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może się zachowywać biernie w jego toku. Dlatego też na niej również spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. Jeżeli zaś odmawia przedstawienia żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikającej z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób, organ może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa. Krańcowo podkreślił, że wskazana w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji przesłanka posiadania stanowi okoliczność ściśle związaną z działalnością podejmowaną przez PKP na użytkowanych przez siebie gruntach, dlatego przede wszystkim to to przedsiębiorstwo powinno mieć najpełniejszą i najlepszą wiedzę, popartą stosowną dokumentacją archiwalną, która pozwoliłaby na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w jego posiadaniu. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając jej naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, b) art. 77 §1 oraz ar. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o komercjalizacji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz spółki PKP S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z 5 maja 2021 r. i rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskiem, jak również o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy, sporna działka stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa (KW nr [...]). O ile więc bezsporne jest spełnienie pierwszej przesłanki uwłaszczenia, to jednak podzielić należy pogląd organów obu instancji, że nie wykazano spełnienia drugiej, dotyczącej posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP. O posiadaniu gruntu w tej dacie nie świadczy - wbrew temu co twierdzi skarżąca - złączony do wniosku inicjującego postępowanie wyciąg z rejestru środków trwałych sporządzony według stanu na 5 grudnia 1990 r., w którym w odniesieniu do działki nr [...] wymienia się linię kolejową nr [...]. Godzi się bowiem zauważyć, że żaden z pozostałych dokumentów zgormadzonych w aktach takich jak: mapa ewidencyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] czy wypis z rejestru gruntów, nie potwierdzają występowania tej linii w obszarze ww. działki. Analiza treści ww. mapy w zestawieniu choćby ze znajdującym się w aktach wydrukiem współczesnej ortofotomapy z Geoprtalu, jak również archiwalnej mapy obrazującej stan na rok 1983 wskazują wręcz, że ww. linia zlokalizowana była (i jest nadal) poza jej obszarem, na sąsiadującej z nią od strony północnej działce nr [...]. Trafność takiej konstatacji zdają się potwierdzać również wyjaśnienia Dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w S.2 PKP PLK SA z 14 lipca 2017 r. Wprawdzie informował w nich organ, że "działka zajęta jest infrastrukturą związaną z linią kolejową nr [...]", a ta obejmuje "fragment linii", jednakże nie sposób nie dostrzec, że w kolejnym zdaniu podawał już, że część działki nr [...], "tj. pas 20 m od osi torów, jest niezbędna dla bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego", co wskazuje nie tyle na zajęcie działki ww. linią, ale możliwość jej wykorzystania na potrzeby zabezpieczenia funkcjonowania linii kolejowej zlokalizowanej na działce sąsiedniej. Z faktu jednak uznawania danego terenu przez przedstawicieli spółki za niezbędny dla bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego nie wynika automatycznie, że znajdują się w jego obszarze elementy infrastruktury wchodzącej w skład linii kolejowej, jak np. tory kolejowe, nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, czy obiekty inżynieryjne takie jak mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp lub inne opisane w pkt 1 do 11 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym; ani że pozostawał on w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej spółki (przedsiębiorstwa państwowego PKP). Co przy tym znamienne - a na co zwracały uwagę organy – skarżąca spółka, mimo wystosowanego do niej wezwania o wskazanie konkretnych elementów tejże infrastruktury, mających znajdować się na działce nr [...] (vide pismo z 25 stycznia 2021 r. nr NWIV.752.17.2018) takich nie wymieniała i ograniczyła się jedynie do sformułowania w tym aspekcie wspomnianych wyżej wyjaśnień. Jeśli przy tym uwzględnić, że działka nr [...], wedle danych z ewidencji gruntów, stanowiła użytek leśny, a tereny kolejowe jedynie do niej wyłącznie przylegały, uprawnione było wnioskowanie, że we władaniu przedsiębiorstwa PKP się ona w kluczowej dla uwłaszczenia dacie nie znajdowała, a przynajmniej brak na to dowodów. W tym stanie rzeczy bazując na tak skromnym materiale dowodowym i biernej postawie samego inicjatora postępowania, organ nie miał innego wyjścia jak odmówić potwierdzenia nabycia ex lege przez PKP SA prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. To zaś wobec niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia określonych w art. 34 ustawy o komercjalizacji przesłanek. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie organ wojewódzki nie naruszył on ww. przepisu, a w konsekwencji nie naruszył go również Minister utrzymując decyzję Wojewody Śląskiego w mocy, co czyni sformułowany w tym względzie zarzut skargi chybionym. Rację ma także Minister zwracając uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji spoczywał w znacznej mierze na inicjatorze postępowania (spółce PKP SA), gdyż to ona jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP winna mieć najpełniejszą wiedzę o elementach infrastruktury kolejowej i ich lokalizacji, a przez to realną możliwość wykazania, że zajęta pod nie nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudni 1990 r. w jego posiadaniu. Wprawdzie organ był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednakże nie oznacza to, że oczekująca pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia spółka, miała w tym postępowaniu pozostawać bierną obserwatorką działań organu - a tak de facto w sprawie się zachowała. Takiemu postrzeganiu zasady oficjalności przeczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., stanowiącego, że "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Innymi słowy, to, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że ma on obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, Lex nr 2690500). Z przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona, pomimo wezwania - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - środków takich nie przedstawia Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd w składzie orzekającym powyższe poglądy orzecznictwa w całości podziela. Z tych względów także zarzut naruszenia przez Ministra przepisów procedury administracyjnej okazał się niezasadny. To, że skarżąca spółka nie akceptuje oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dokonanej przez organ, nie świadczy, że miała ona charakter arbitralny, a w samym procesie gromadzenia dowodów organ uchybił ciążącym nań obowiązkom dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).