I OSK 1925/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 91/22 w sprawie ze skargi W.S., L.H., N.S., R.F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 listopada 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.96.2021.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz W.S., L.H., N.S., R.F. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Województwa Małopolskiego na rzecz W.S., L.H., N.S., R.F. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S., L.H., N.S. i R.F. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: organ) z 15 listopada 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.96.2021.BP, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 91/22, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących W.S., L.H., N.S. i R.F. kwotę 748 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie złożyli Wojewoda Małopolski oraz Województwo Małopolskie. Wojewoda Małopolski, zastępowany przez radcę prawnego, wyrok zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i wymagała uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z uwagi na przyjęcie niewłaściwego terminu wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku ze wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Sądu przepisami. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Województwo Małopolskie, zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – w rozumieniu art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), a więc art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) i w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid 19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stosuje się – nie od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej wprowadzającej ten przepis, a z mocą wsteczną – od dnia 14 marca 2020 roku, tj. od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz zasada racjonalności ustawodawcy przemawia za uznaniem, że przepis ten nie może być stosowany z wsteczną mocą obowiązującą, tj. od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc od 14 marca 2020 r., gdyż w tej samej ustawie zostało nawet w art. 101 doprecyzowane przez ustawodawcę, w jakich konkretnych przypadkach tej ustawy stosuje się wyjątkowo wsteczne jej działanie, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie i uchylenie przez WSA w Krakowie decyzji Organów obu instancji, mimo że decyzje te były zgodne z przepisami prawa, zwłaszcza w prawidłowy sposób zinterpretowano i zastosowano w nich wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, przede wszystkim art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych, b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w sposób niejako uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku i nie pozwalający ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem Sąd pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu oparł się głównie na uzasadnieniu jednego wyroku NSA z 25 marca 2022 r. (sygnatura akt: I OSK 1223/21), mimo stwierdzenia zawartego na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku, że "pogląd przeciwny (...) również jest prezentowany przez niektóre składy NSA" – WSA w Krakowie nie wyjaśnił na jakich podstawach opiera się ten przeciwny pogląd i dlaczego zdaniem WSA w Krakowie jest on błędny – nie została więc wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia w sytuacji istnienia jednak dwóch, przeciwstawnych (i równorzędnych zarazem) linii orzeczniczych, a nie pojedynczych wyroków sądów administracyjnych w odniesieniu do art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid 19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych i jego wykładni. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz Województwa Małopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie. Odpowiedź na skargi kasacyjne wniósł pełnomocnik skarżących, wnosząc o ich oddalenie, a ponadto o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie mają ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej jednak kolejności wskazać należy, że z uwagi na tożsamość zarzutów poniesionych w złożonych skargach kasacyjnych zostaną one rozpoznane łącznie. Pierwsze zarzuty skarżących kasacyjnie sprowadzały się do zarzucenia naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 15zzr ust. 1 punkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 31 marca 2020 r., dalej: ustawa COVID, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stosuje się nie od 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej ten przepis, a od 14 marca 2020 r., kiedy to wprowadzono na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony z powodu COVID-19. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, na jaki okres termin z art. 136 ust 7 u.g.n. uległ zawieszeniu z uwagi na treść art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, a tym samym z jaką datą nastąpiło wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji, czy wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie został wniesiony w terminie czy też z jego uchybieniem. Niewątpliwie poza sporem pozostaje, że od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433), a od 20 marca 2020 r. – stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Zgodnie zaś z art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie biegną żadne terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego, a także procesowe oraz sądowe. Przepisy te dodano do ustawy z 2 marca 2020 r. ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Kluczowa jest zatem ocena, czy wobec wejścia w życie z dniem 31 marca 2020 r. ustawy z 2 marca 2020 r., wprowadzającej art. 15zzr, zawieszeniu ulegał także bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego od 14 marca 2020 r., kiedy to zaczął obowiązywać w Polsce stan zagrożenia epidemiologicznego, czy też - jak twierdzą skarżący kasacyjnie, zawieszenie biegu tych terminów miało miejsce od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie art. 15zzr ustawy COVID. Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii tej podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracjach, w tym także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już, wyraźnie wymienionego w treści przepisu, stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu stanu epidemii, obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 października 2023 r., sygn. akt I OSK 553/22, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 marca 2024 r., sygn.. akt II GSK 2040/21, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 września 2024 r., sygn.. akt III FSK/24). Zauważyć należy, że ustawodawca w ww. przepisie wskazał wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, a zatem skutki przepisu art. 15zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W konsekwencji od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego (na mocy art. 15zzr) oraz terminów procesowych i sądowych (na mocy art. 15zzs). Sąd Wojewódzki słusznie też zauważył, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019, poz.1461 ze zm.), przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku oraz wykładnię art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dokonaną przez Sąd Wojewódzki i nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia wskazanego przepisu powołanych w wniesionych skargach kasacyjnych. Tym samym nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wskazany w skardze kasacyjnej Województwa Mazowieckiego. Odnosząc się do zawartego w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Należy w tym miejscu podkreślić, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok NSA z 26 maja 2022 r., III OSK 1478/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Kwestia braku uzasadnienia dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił to, a nie inne stanowisko wyrażone w orzecznictwie nie stanowi naruszenia tego przepisu. Żaden przepis nie nakłada bowiem na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku odnoszenia się do każdego zapadłego orzeczenia w danej materii i wskazywania czy go podzielił, czy nie. Stanowisko Skarżącego w odniesieniu do tego zarzutu należy ocenić jako stanowiące wyraz niezadowolenia z treści wydanego rozstrzygnięcia, odbiegającego od oczekiwań strony skarżącej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.