I OSK 1745/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 337/21 w sprawie ze skargi Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 marca 2016 r. nr 1212/2016 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną w całości, 2. odstępuje od zasądzenia od M. U. na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. I SA/Wa 337/21 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 marca 2016 r. nr 1212/2016 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła M.U. zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego to jest art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuprawnionym wywiedzeniu, że w postępowaniu odwoławczym uznanie żądania za wycofane po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania odwoławczego rodzi odmienne skutki dla dalszych losów postępowania w zależności od tego czy zawieszenie postępowania odwoławczego nastąpiło na wniosek strony inicjującej postępowanie w I instancji bądź też czy nastąpiło na wniosek strony wnoszącej odwołanie, kiedy prawidłowa wykładnia prowadzić powinna do wniosku, że w każdym z ww. przypadków skutek jest tożsamy i zachodzić może umorzenie wyłącznie postępowania odwoławczego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w tym zakresie o oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Choć zasadniczo spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nieruchomości, to istotą sporu pozostaje interpretacja i zastosowanie przepisów art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." oraz art. 105 § 1 k.p.a. w kontekście postępowania odwoławczego zainicjowanego wyłącznie na wniosek Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, a zawieszonego na wniosek M.U. Sąd pierwszej instancji, badając sprawę, stwierdził, że umorzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż fikcja prawna cofnięcia wniosku, wynikająca z upływu 3 lat od zawieszenia postępowania odwoławczego, zważywszy na osobę wnioskodawcy, powinna dotyczyć zgłoszonego przez M.U. żądania zwrotu nieruchomości. Sprawa dotyczy zatem interpretacji prawnych skutków zawieszenia postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji uznał, że po trzech latach od zawieszenia na wniosek M.U., należy uznać za wycofany jej wniosek o zwrot nieruchomości. Skarga kasacyjna argumentuje natomiast, że w postępowaniu odwoławczym, upływ terminu zawieszenia postępowania prowadzić może wyłącznie do uznania za wycofane samego odwołania, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów należało mieć na uwadze pełen kontekst badanej sprawy, a w szczególności niestandardową sytuację kiedy jedyna inicjująca postępowanie odwoławcze strona, pozostawała bierna zarówno wobec samego zawieszenia postępowania odwoławczego, jak i w okresie 3 lat po jego zawieszeniu. Postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek B.M., M.U. i C.M. o zwrot nieruchomości i zakończyło się wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 18 maja 2012 r. o zwrocie nieruchomości. Sporne postępowanie odwoławcze zostało natomiast wywołane odwołaniem wniesionym przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, który był jedyną stroną, która zainicjowała postępowanie odwoławcze. Niemniej jednak, już po wszczęciu na wniosek Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowania odwoławczego, to M.U. wniosła o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2003 r. W tych okolicznościach Wojewoda, zawiesił postępowanie, pomijając fakt, że żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego zostało zgłoszone wyłącznie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i to Prezydent pozostawał wyłącznym dysponentem odwołania. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, prawo do dysponowania wnioskiem przysługuje wyłącznie podmiotowi, który go złożył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest uzasadnienia do takiej interpretacji przepisu art. 98 k.p.a., która przyznawałaby prawo dysponowania żądaniem innej stronie niż ta która dane żądnie zgłosiła, np. co do kontynuowania postępowania (w tym przypadku odwoławczego). Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że M.U. mogłaby skutecznie doprowadzić do uznania odwołania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy za niebyłe, co pozostawałoby w sprzeczności z elementarnymi zasadami postępowania administracyjnego. Jakkolwiek, stanowisko to słusznie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, to jednak doszedł również do nietrafnego wniosku, a mianowicie że w badanej sprawie fikcja prawna cofnięcia wniosku, o której mowa w art. 98 § 2 k.p.a., powinna odnosić się do pierwotnego żądania wszczęcia postępowania, tj. wniosku M.U. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem, z uzasadnienia pisma M.U. złożonego na etapie postępowania odwoławczego wyraźnie wynika, że jej intencją nie było wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości, ale jedynie zawieszenie biegu sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie w sprawie nieważnościowej. Treść zgłoszonego wniosku prowadzi do konstatacji, że intencją skarżącej było zasygnalizowanie okoliczności, która w jej przekonaniu mogła wskazywać na zaistnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda, jakkolwiek słusznie ocenił, że przesłanka ta nie ziściła się w sprawie, to bez wyjaśnienia ze skarżącą na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. na jej wniosek zawiesił, a następnie umorzył postępowanie odwoławcze. Jakkolwiek, zawieszenie postępowania odwoławczego pozostaje faktem, to nie sposób nie widzieć, że Wojewoda nie sprostał swoim obowiązkom w sposób prawem wymagany, a konsekwencji tego stanu rzeczy nie może ponosić skarżąca kasacyjnie. W aktach sprawy brak jakichkolwiek śladów, aby organ wyjaśniał kwestię intencji pisma skarżącej, co wyklucza aktualnie przyjmowanie domniemania, że jej wolą było cofnięcie wniosku zwrotowego, który przecież w sposób pomyślny dla niej został załatwiony przez organ pierwszej instancji. Dlatego nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, co do kierunku dalszego działania. Jakkolwiek, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. są nieuzasadnione, to nieprawidłowe są wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego toku postępowania w tej sprawie. Po zwrocie akt sprawy, organ podejmie zawieszone postępowanie administracyjne i przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy z udziałem M.U., jako strony tego postępowania, która podtrzymuje zgłoszony wniosek zwrotowy. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zaistniała sytuacja stanowi rezultat wadliwego działania Wojewody, jak i bierności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.