I OSK 177/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Po 682/21 w sprawie ze skargi T. A. i R. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. nr SKO.GN.4001.18.2021 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz R. A. i B. A. solidarnie kwotę 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt I SA/Po 682/21 w sprawie ze skargi T.A. i R.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. nr SKO.GN.4001.18.2021 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 04 grudnia 2020 r. nr WB1-GN.6831.144.2020 (pkt I) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących T.A. i R.A. solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, zarzucając: a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): - naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy administracyjne naruszyły art. 6 i 8 k.p.a., art. 11 kpa., art. 77 i 80 kpa. i w konsekwencji - uchylenie ich decyzji, mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodne ze stanem rzeczywistym a także niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia - w szczególności niewskazanie w oparciu o treść obowiązujących przepisów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, jaki wpływ miały zarzucone organom uchybienia na wynik sprawy. b. naruszenie prawa materialnego - art. 93 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że podział nieruchomości w przypadku obowiązywania na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego powinien być dokonany nie na podstawie tego przepisu lecz z zastosowaniem art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powołanego wyżej wyroku i o oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący T.A. i R.A. wnieśli o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. I OSK 177/22 w związku z informacją o zgonie T.A. i brakiem wiedzy na temat jego następców prawnych zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponieważ dnia 15 maja 2025 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym skarżącym, postanowieniem z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. I OSK 177/22 podjęto zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu dotyczy interpretacji art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz jego wpływu na dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości objętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wywodzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niesłusznie przyjął, jakoby podział nieruchomości – na obszarze objętym nowym planem – powinien opierać się na art. 65 ust. 2 u.p.z.p. zamiast na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz. 1990 – dalej jako: u.g.n.). Argument ten pomija jednak wyjątkowy i ochronny charakter art. 65 ust. 2 u.p.z.p., który został wyraźnie podkreślony w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r. sygn. II OSK 762/19, wyrok NSA z dnia 17 marca 2021 r. sygn. II OSK 66/20). W orzecznictwie jednoznacznie uznaje się, że jeżeli inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to zapisy nowego lub zmienionego planu miejscowego nie mogą podważać (poprzez wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy) podstaw prawnych realizowanego już przedsięwzięcia. Choć co do zasady – przy ustalonym miejscowym planie – podział powinien być zgodny z tym planem (art. 93 ust. 1 u.g.n.), to w sytuacji objętej dyspozycją art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę) plan miejscowy nie niweczy wcześniejszych ustaleń (decyzji o warunkach zabudowy) w zakresie danej inwestycji. Nie ma więc zastosowania reguła wyłącznie z art. 93 u.g.n. w sposób prowadzący do wyeliminowania skutków już wydanego pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji orzekł więc prawidłowo, stwierdzając, że organy administracji powinny były uwzględnić fakt istnienia i skuteczności decyzji o warunkach zabudowy – w kontekście wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – zamiast bezrefleksyjnie odwoływać się do nowego planu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3151/17), przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter wyjątkowy i ochronny, służy bowiem realizacji zasady ochrony praw nabytych w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem tego jest wyłączenie możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji późniejszego uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc – zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. – nie istnieje podstawa prawna do kwestionowania takiej decyzji w trybie wygaśnięcia, nawet jeśli plan miejscowy uchwalony po uzyskaniu pozwolenia na budowę przewiduje inne ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, że ten – rzekomo bezpodstawnie – przyjął, iż organy administracji naruszyły przepisy k.p.a. (art. 6, 8, 11, 77, 80). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że naruszenia przepisów postępowania dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji dotyczyły niewłaściwej oceny (przez organy) stanu faktycznego w kontekście art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Zaniechanie wzięcia pod uwagę tej regulacji i jej skutków (dotyczących ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) doprowadziło do błędnego stwierdzenia niezgodności projektu podziału z planem miejscowym – podczas gdy plan ten nie mógł podważyć decyzji o warunkach zabudowy pozostającej w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, to właśnie błędna wykładnia i zastosowanie prawa materialnego (poprzez brak uwzględnienia art. 65 ust. 2 u.p.z.p.) rzutowały na treść rozstrzygnięcia organów. Wobec powyższego orzeczenie Sądu pierwszej instancji o uchyleniu decyzji (i wcześniejszego postanowienia) było w pełni uzasadnione. Sąd trafnie wskazał, że doszło do uchybienia zasadzie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 k.p.a.) i prawidłowego wnioskowania (art. 80 k.p.a.), skoro w ogóle nie odniesiono się do – kluczowej w sprawie – normy prawnej chroniącej inwestora (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W ocenie Kolegium, Sąd pierwszej instancji niewystarczająco wyjaśnił w uzasadnieniu wpływ zarzucanych uchybień na wynik sprawy. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał wprost, że wadliwa interpretacja i pominięcie normy z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. skutkowały błędnym przyjęciem przez organy, iż obowiązujący plan miejscowy automatycznie przekreśla dopuszczalność podziału nieruchomości. To z kolei pociągnęło za sobą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a następnie podtrzymanie go przez Kolegium, pomimo wyraźnie odmiennej sytuacji prawnej (fakt posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę). Zarówno w świetle logiki, jak i obowiązujących przepisów, wystarczające jest wskazanie, że skuteczne zastosowanie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza możliwość wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym – uniemożliwia nieuwzględnienie tej decyzji (i wynikających z niej uprawnień) przy wniosku o podział nieruchomości. Motywy te zostały w zaskarżonym wyroku przytoczone, co wypełnia wymóg z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrot kosztów zastępstwa procesowego.