I OZ 538/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.T. i M.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 213/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.T. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. nr KOA/3533/Pn/24 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 213/25, po rozpoznaniu wniosku B.T. i M.T., zwanych dalej "skarżącymi", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r., nr KOA/3533/Pn/24, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia 3 lipca 2024 r., nr G-119/24, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], nr KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – na działki: nr [...] o pow. 126 m2 położoną na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4.KDL przeznaczoną pod tereny komunikacji – drogę publiczną klasy drogi lokalnej; nr [...] o pow. 1874 m2 położoną na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 20.MN, przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd I instancji podniósł, że skarżący w uzasadnieniu złożonego wniosku ograniczyli się do stwierdzenia, że wykonanie przedmiotowej decyzji poprzez podjęcie przez gminę realizacji jakichkolwiek czynności zmierzających do budowy układu komunikacyjnego, chociażby przez zabezpieczenie terenu na rzecz przyszłych prac budowlanych lub rozpoczęcie prac projektowych, będzie wiązać się z naruszeniem prawa własności skarżących oraz znacznym ograniczeniem wartości gruntu. Argumentując złożony wniosek zaznaczono ponadto, że skarżąca nie mieszka w Polsce od wielu lat i w najbliższym czasie chciałaby sprzedać nieruchomość, aby zapewnić sobie środki na emeryturę. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił, że zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Nawiązując do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wskazano, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być realne. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać takie skutki, które trudno będzie odwrócić oraz przedstawić dokumenty, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje obniżenie wartości przedmiotowej nieruchomości – by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że wielkość szkody może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do naprawienia. Zaznaczono, że sąd rozpoznając wniosek nie może domniemywać okoliczności, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być zdarzenia przyszłe i niepewne. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez brak wstrzymania zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, tj. przejęcia własności i zniszczenia gruntu, ogrodu oraz ogrodzenia należących do skarżących, co w konsekwencji spowoduje obniżenie wartości nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne do czasu wyjaśnienia okoliczności spornych tak, aby w przyszłości nie trzeba było wszczynać przeciwko organowi postępowań odszkodowawczych. Koszt przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oceniono na nie mniejszy niż 30.000,00 zł. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 40/25, powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie uzasadnili w sposób wystarczający wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie przedstawili dowodów na poparcie swoich twierdzeń i tym samym nie wykazali, aby w przypadku wykonania zaskarżonego aktu zachodziło rzeczywiste ryzyko poniesienia przez nich znacznej szkody lub powstania nieodwracalnych skutków. Wskazywane przez wnoszących zażalenie okoliczności, które w ich ocenie warunkują zasadność wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, nie stanowią przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie podziału nieruchomości w związku z planowaną inwestycją celu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej. Decyzja ta nie pozbawia skarżących prawa własności nieruchomości, jak również nie stanowi podstawy do realizacji planowanej inwestycji. Podział nieruchomości dokonany w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) nie rozstrzyga kwestii wywłaszczenia. Ewentualna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki wiążą się zatem z innym postępowaniem, w wyniku którego może dopiero dojść do wywłaszczenia wydzielonej pod drogę działki. Dokonany zaskarżoną decyzją podział nieruchomości nie skutkuje automatycznym uruchomieniem procedury dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Przystąpienie do realizacji inwestycji drogowej również wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) (por. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OZ 149/21, niepublikowane). W sprawie nie można zatem mówić o zaistnieniu przesłanki trudnych do odwrócenia skutków. Nie ma również podstaw do uznania, że wykonanie decyzji pociąga za sobą dla skarżących zagrożenie poniesienia znacznej szkody. Należy zauważyć, że skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – nie wykazali konkretnych okoliczności wymaganych w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez wnoszących zażalenie zaznaczyć wypada, że wskazane ewentualne szkody majątkowe nie wywołują stanu, który byłby nieodwracalny. Skarżący – co wynika z treści zażalenia – mają świadomość, że w przypadku ewentualnej szkody majątkowej, przysługiwać im będą stosowne roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej jako nieuzasadniające zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji należy ocenić plany wolicjonalne w zakresie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą, która od wielu lat przebywa poza granicami kraju. Przeprowadzona analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że wykonanie decyzji Kolegium z dnia 10 grudnia 2024 r. nie spowoduje dla skarżących negatywnych skutków wypełniających przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji przedstawionych powyżej wywodów zarzuty sformułowane przez wnoszących zażalenie należało uznać za bezzasadne. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.