I GSK 598/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 213/24 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 3 listopada 2023 r. nr SZK/364/2023 w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki i któremu zagraża utrata płynności finansowej spowodowana agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. C. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 213/24, oddalił skargę M. C. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (organ, Dyrektor ARiMR) z dnia 3 listopada 2023 r., nr SZK/364/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 13 zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 187; dalej: rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zakup zboża w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej stanowi o tym / jest tożsamy z tym, że skarżący dokonał zakupu zboża w związku z prowadzoną przez siebie produkcją zwierzęcą, zatem skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy finansowej na warunkach określonych § 13 zw ust. 1 ww. rozporządzenia; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1363; dalej: ustawa o ARiMR), art. 15 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że: - zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej (organ I i II instancji w uzasadnieniu wskazywał na inne okoliczności); - strona (poprzez błędne uzasadnienie organu I instancji) pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu; - naruszona została zasada dwuinstancyjności wyrażająca się tym, że organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na innych ustaleniach faktycznych niż organ pierwszej instancji, co miało istotny wpływ treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez błędne uznanie, że zakup zboża został dokonany w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się generalnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego wytknąć należy w pierwszym rzędzie pełnomocnikowi skarżącego, iż sformułował te zarzuty bez dostatecznej precyzji, w szczególności pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd I instancji. Mankamenty ten choć mają charakter istotny i wystawiają ocenę staranności pracy fachowego pełnomocnika, nie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do skargi kasacyjnej w rozpatrywanym zakresie. Tego rodzaju konkluzja wynika ze stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 . Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11). Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13). Omawiana zasada ma przede wszystkim wymiar proceduralny. Oznacza to, że organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób mający na celu realizację innych zasad postępowania administracyjnego w możliwie największym stopniu. Zasada zaufania odnosi się zatem do legalności wydawanych aktów (decyzji i postanowień), obowiązku informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, czynnego udziału stron w postępowaniu, przekonywania stron o zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, itp. Należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej prowadzą przedmiotowe postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 575/24). Zarzut naruszenia prawa procesowego podnosi również naruszenie przepisu art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego spełnia prawem przewidziane wymagania i odnosi się do wszystkich zasadniczych elementów postępowania administracyjnego. Fakt utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i dodatkowe uzasadnienie decyzji przez organ II instancji, w realiach sprawy, nie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Na akceptację nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z § 13zw. ust. 1a rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., pomocy, o której mowa w ust. 1 nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący kasacyjnie jest producentem rolnym (numer producenta [...]), który prowadzi jednocześnie gospodarstwo rolne (ma zarejestrowaną hodowlę bydła), jak i działalność gospodarczą pod nazwą [...], w związku z czym posługuje się tym samym numerem NIP. Jest jednocześnie podmiotem, który nie prowadzi działalności w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa, ale skupił zboże jedynie w związku z prowadzoną przez siebie produkcją zwierzęcą a ten sam rodzaj zbóż (pszenica) został przez niego następnie sprzedany. Fakt sprzedaży jak i zakupu tego samego rodzaju zbóż przez skarżącego kasacyjnie organy wykazały w oparciu o faktury. I tak faktury nr 4/23 z dnia 10.05.2023 r. oraz nr 5/23 z dnia 11.05.2023 r. dowodzą sprzedaż pszenicy. Natomiast zakup pszenicy przez skarżącego kasacyjnie wykazują faktury nr 2/2023 z dnia 27.06.2023 r., nr 64/23 z dnia 15.06.2023 r., nr 13/23 z dnia 24.04.2023 r., nr 80/23 z dnia 29.06.2023 r., nr 77/23 z dnia 28.06.2023 r., nr 93/23 z dnia 30.06.2033 r. oraz nr 15/23 z dnia 28.04.2023 r. Mając powyższe na uwadze bez znaczenia jest to, że sprzedaż pszenicy była realizowana w ramach działalności gospodarstwo rolne skarżącego kasacyjnie, a zakup przez [...], bowiem sprzedaży i zakupu dokonała ta sama osoba fizyczna to znaczy skarżący kasacyjnie zarejestrowany w rejestrze producentów rolnych pod numerem [...], prowadzący jedynie rożne działalności. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że " ... W przypadku osoby fizycznej prowadzącej indywidualną działalność gospodarczą brak jest podstaw do wyodrębnienia/rozgraniczania majątku "firmy" i majątku prywatnego jej właściciela, gdyż cały majątek, zarówno ten zaangażowany do realizacji przedsięwzięć gospodarczych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jak i ten, który służy zaspokajaniu celów osobistych, należy do majątku danej osoby fizycznej.". Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.