I GSK 559/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 560/24 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 6 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.62.2022 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz L. Sp. z o.o. w W. 20 742 (dwadzieścia tysięcy siedemset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 560/24, oddalił skargę L. Sp. z o.o. w W. (Beneficjent, skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (organ, Minister) z dnia 6 grudnia 2023 r., nr DIR-IX.6343.62.2022 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan faktyczny: W dniu 14 maja 2012 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP), a spółką została zawarta Umowa o dofinansowanie (dalej: Umowa o dofinansowanie lub Umowa). Przedmiotem Umowy było dofinansowanie projektu pn.: "[...]" (dalej: Projekt) z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona trzema aneksami. Na realizację Projektu Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 296 027,20 zł. Wypłaty zostały zrealizowane na podstawie pięciu wniosków złożonych przez spółkę. W dniu 18 lipca 2012 r. pomiędzy Beneficjentem, a I. S.A. (dalej: Wykonawca), zostały podpisane umowy na łączną kwotę 461 416 zł, w tym umowa na dostawę sprzętu i oprogramowania na kwotę 326 596 zł oraz umowa na świadczenie usług wdrożeniowych na kwotę 134 820 zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania ofertowego i zawartych umów Beneficjent powierzył I. S.A. realizację całego zakresu rzeczowego Projektu. Łączna kwota wydatków kwalifikowanych dla zamówienia rozliczona w Projekcie na podstawie przedłożonych faktur wyniosła 461 416 zł. Beneficjent dostarczył również oświadczenia z 28 grudnia 2012 r., 9 lipca 2013 r., 18 listopada 2013 r. oraz 22 kwietnia 2014 r., iż przy wyborze wykonawcy nie wystąpił konflikt interesów rozumiany w sposób określony w § 12 ust. 3 Umowy, tj. w zakresie wydatków objętych wnioskami o płatność nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: ustawa PARP), dotyczące powiązań osobowych lub kapitałowych z wykonawcą. W dniu 11 stycznia 2022 r. za pośrednictwem Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, PARP (dalej: organ I instancji) otrzymała raport końcowy nr [...] wraz z załącznikami (dalej: Raport OLAF), sporządzony przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (dalej: OLAF), dotyczący wystąpienia nieprawidłowości, m.in. w ramach realizacji umowy o dofinansowanie nr [...]. Przeprowadzona przez PARP analiza wykazała, że przy wyborze wykonawcy, Beneficjent naruszył § 12 ust. 2 Umowy o dofinansowanie, dotyczący zachowania zasady uczciwej konkurencji. PARP stwierdziła, że Beneficjent nie zrealizował Projektu z należytą starannością, poprzez niezachowanie zasady konkurencyjności, czym naruszył postanowienia § 3 ust. 1 Umowy oraz poniósł wydatki na cele Projektu, które nie spełniły warunków kwalifikowalności z uwagi na pominięcie zasad określonych w § 12 ust. 2 i 3 Umowy, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 Umowy o dofinansowanie. Decyzją z dnia 8 listopada 2022 r., nr DK/256/2022, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, PARP określiła Beneficjentowi zobowiązanie do zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie w kwocie 296 027,20 zł wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu złożonego w terminie odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przekonała organ odwoławczy, że Beneficjent wykorzystał środki dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur wynikających z Umowy o dofinansowanie, co wypełnia przesłanki zwrotu środków, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.). W ocenie Ministra powyższe jednoznacznie potwierdzają dowody w sprawie zebrane przez OLAF. Zdaniem organu II instancji, PARP zasadnie uznała, że sposób powiązań Beneficjenta, jak i osób działających w jego imieniu z I. S.A., zarówno w przeszłości, jak i w zakresie działań z etapu przygotowania i przeprowadzania postępowania w kontrolowanej sprawie, ujawnione relacje Beneficjenta i osób działających w jego imieniu z wykonawcą, naruszają zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wszystkich potencjalnych wykonawców i prowadzą do wystąpienia konfliktu interesów, co nie pozostaje bez wpływu na wynik przeprowadzonego postępowania. Prowadzona korespondencja elektroniczna jednoznacznie potwierdza, że Wykonawca odgrywał kluczową rolę na etapie aplikowania o dofinansowanie dla spółki. Odnosząc się do podniesionej przez stronę w odwołaniu kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, organ II instancji podzielił stanowisko przedstawione przez PARP. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie w kwestii przedawnienia kluczowym jest, że ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r., do ustawy o finansach publicznych dodano przepis art. 66a. W sprawie należało zatem uwzględnić art. 66a u.f.p., który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków, rozpoczyna się dopiero w dniu, kiedy zaskarżona decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Oceniając zarzut spółki, że organ I instancji całkowicie swobodnie określił wartość środków podlegających zwrotowi, odstępując od obowiązku miarkowania korekty finansowej wynikającego z przepisu art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), Minister wskazał, że art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006 nie nakazuje dokonywania miarkowania, tylko wzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez budżet ogólny Unii Europejskiej. Stwierdzona w sprawie nieprawidłowość polegająca na niezastosowaniu zasady konkurencyjności miała charakter naruszenia godzącego w podstawowe zasady rządzące wydatkowaniem środków unijnych i zasadnie PARP nie dokonała miarkowania korekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję Ministra z dnia 6 grudnia 2023 r. WSA w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego oceny, czy zobowiązanie spółki do zwrotu dofinansowania uległo przedawnieniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy administracji oparły swoje twierdzenia o braku przedawnienia w sprawie na dwóch podstawach prawnych, tj. powołując się na przepisy art. 66a u.f.p. i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Następnie wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy projektu realizowanego w ramach programu wieloletniego - Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (POIG), który to Program został zamknięty 28 grudnia 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowość w realizacji projektu polegała na naruszaniu przez skarżącą postanowień umowy i trwała w całym okresie realizacji projektu, naruszenie ma zatem charakter ciągły. Nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu (por., wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). Według WSA, w realiach rozpoznawanej sprawy nieprawidłowość ciągła ustała z końcem okresu trwałości Projektu. Zgodnie z § 8 ust. 2 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do utrzymania trwałości Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu. Dopiero wówczas możliwa była całkowita ocena tego, czy Projekt został zrealizowany w całości zgodnie z umową o dofinansowanie. Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za taki akt, skutkujący przerwaniem biegu terminu przedawnienia uznać należy doręczenie skarżącej pisma Lubelskiej Fundacji Rozwoju, Regionalnej Instytucji Finansującej dla województwa lubelskiego działającej w imieniu PARP z dnia 9 lutego 2017 r., nr LFR/6.0/28582/17, informującego o przeprowadzeniu wizyty kontrolnej trwałości projektu pn.: "[...]". Kontrola została przeprowadzona w dniu 28 lutego 2017 r. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zważywszy zatem na treść § 8 ust. 2 w związku z § 6 ust. 3 umowy o dofinansowanie, termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie nie upłynął. Brak zatem podstaw do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia przedmiotowych należności. WSA wskazał, że w wyroku z dnia 6 października 2015 r. C-59/14 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) stwierdził, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu I instancji organy administracji uznały, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 296 027,20 zł wraz z należnymi odsetkami. Jednocześnie WSA stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania powołany przez Ministra art. 66a ust. 1 u.f.p. Przy czym zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowego powołania się przez organy administracji na art. 66a u.f.p., nie czyni jednak, że decyzje zwrotowe w sprawie zapadły w warunkach przedawnienia. Organy wskazały bowiem – jak wyżej wyjaśniono – na odpowiednie przepisy rozporządzenia nr 2988/95. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA stwierdził, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Podkreślił, że organy w treści wydanych przez siebie decyzji wskazały oraz szczegółowo wyjaśniły stwierdzone naruszenia postanowień Umowy o dofinansowanie, a także powody dla których ich zaistnienie uznać należało za naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Jednocześnie Sąd I instancji nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. WSA podzielił ocenę organów administracji przyjętą na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżąca i I. S.A. były podmiotami powiązanymi w rozumieniu § 12 ust. 2 i 3 pkt 4 Umowy o dofinansowanie oraz art 6c ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP. Sąd I instancji stwierdził, że dowody w sprawie zebrane przez OLAF, a następnie ocenione i przeanalizowane przez krajowe organy administracji jednoznacznie wskazują na powiązania pomiędzy skarżącą, a I. S.A. Szczegółowo opisane w uzasadnieniach decyzji powiązania wykluczały możliwość wyłonienia I. S.A. jako wykonawcę zamówienia w ramach Projektu. Ujawnione relacje pomiędzy skarżącą a I. S.A., w kontekście późniejszego wyboru tego podmiotu w postępowaniu ofertowym, stanowią naruszenie zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wszystkich potencjalnych wykonawców i prowadzą do konfliktu interesów. Zdaniem WSA w sprawie nie ma znaczenia, czy I. S.A. miał rzeczywisty wpływ na ostatecznie zapadające rozstrzygnięcie ofertowe. I. S.A. wykorzystując swoją uprzywilejowaną pozycję (znajomość biznes planu Projektu, kosztorysu i terminów realizacji oraz wgląd w oferty innych podmiotów) mógł pośrednio wpłynąć na podjęcie określonej przez spółkę decyzji o wyborze wykonawcy. Wykonawca posiadał możliwość wykorzystania dodatkowych, niedostępnych dla innych oferentów informacji do przygotowania i złożenia oferty. Nie można wykluczyć faktu, że gdyby pozostali oferenci mieli dostęp do tych dodatkowych informacji, które posiadał I. S.A., złożyliby oferty bardziej korzystne. Według Sądu I instancji, naruszenie procedur wynikających z postanowień Umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 2 i 3 oraz § 6 ust. 1 Umowy) oraz procedur, których stosowanie w umowie, stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a co za tym idzie naruszenie tych procedur stanowiło podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i dochodzenie określonej w decyzji kwoty dofinansowania w wysokości 296 027,20 zł. Podkreślono, że każde stwierdzenie nieprawidłowości przez organ obliguje go do przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania. Art. 207 u.f.p. wprowadza obligatoryjną sankcję w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, w postaci powstania obowiązku zwrotu środków pobranych nienależnie wraz z odsetkami. Sankcja ta ma charakter administracyjnoprawny, wobec czego nie mają do niej zastosowania reguły obowiązujące na gruncie odpowiedzialności cywilnoprawnej. Opisane naruszenia Umowy o dofinansowanie i brak zwrotu środków przez Beneficjenta po wezwaniu go przez organ administracji, stanowiły nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ("nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego). Beneficjent pobrał środki finansowe z budżetu EFFR na wydatki, które zostały przekazane na rzecz Wykonawcy wybranego z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, co świadczy o wystąpieniu szkody. Organy administracji wyjaśniły w decyzjach, dlaczego kwota 296 027,20 zł, której obowiązek zwrotu został nałożony na spółkę została zakwalifikowana jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło, że na skutek działania spółki doszło do powstania rzeczywistej szkody polegającej na sfinansowaniu nieuzasadnionych wydatków. Organy administracji wyjaśniły również, dlaczego nałożyły na skarżącą obowiązek zwrotu pełnej kwoty dofinansowania. W ich ocenie, która według WSA nie była dowolna, powyższe uzasadniał charakter naruszenia, które dotyczyło podstawowych zasad udzielania zamówień, a więc było to naruszenie istotne. Nadrzędnym uchybieniem było naruszenie zasady uczciwej konkurencji. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienia nie znajdują zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.; art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego WSA nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji PARP z dnia 8 listopada 2022 r., nr DK/256/2022 w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie; ewentualnie, w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów skarżącej kasacyjnie w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: II. prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz oddalenie skargi i uznanie, że: a) zobowiązanie skarżącej do zwrotu dofinansowania nie uległo przedawnieniu; b) bieg terminu przedawnienia został przerwany przez doręczenie skarżącej pisma LAWP z dnia 9 lutego 2017 r. o przeprowadzeniu wizyty kontrolnej trwałości projektu oraz przeprowadzenie kontroli dnia 28 lutego 2017 r., która nie wykazała żadnych nieprawidłowości i w żaden sposób nie odnosiła się do jakiegokolwiek śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości; c) w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowość ustała dopiero z końcem okresu trwałości, podczas gdy okres trwałości rozpoczyna swój bieg po zakończeniu realizacji projektu, jak również, d) brak przyjęcia, że decyzja organu I instancji została wydana po upływie maksymalnego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia nr 2988/95, to jest po upływie ośmiu lat od dopuszczenia się rzekomych nieprawidłowości; 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że środki przeznaczone na realizację programu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w tych przepisach, tj. innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej; 3) art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie przez Sąd, iż skarżąca w toku realizacji projektu dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu tego przepisu; 4) art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię i dokonanie korekty finansowej polegającej na anulowaniu całości wkładu publicznego, podczas gdy skarżąca nie dopuściła się nieprawidłowości w toku realizacji projektu, zaś fundusze UE nie zostały narażone na nawet potencjalną szkodę finansową; 5) art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 11 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że instytucja wdrażająca była uprawniona do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu przez skarżącą, pomimo że nie zaistniały przesłanki do zwrotu dofinansowania określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w tym, jak długi okres przedawnienia przyjął Sąd I instancji wydając orzeczenie oraz na jaką datę przyjął początek i upływ terminu przedawnienia, w związku z czym skarżąca nie wie, kiedy okres przedawnienia miał upłynąć oraz czy do przyjętego przez Sąd I instancji rzekomego przerwania biegu przedawnienia nie doszło już po jego upływie, w szczególności z uwagi na fakt, że nawet jeżeli przerwanie biegu przedawnienia nastąpiłoby w dniu 28 lutego 2017 r., to okres przedawnienia powinien upłynąć w dniu 28 lutego 2021 r., a więc na ponad rok przed poinformowaniem skarżącej o stwierdzonych nieprawidłowościach postępowania i wezwaniem jej do zwrotu dofinansowania; b) przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepisy rozporządzenia nr 2988/95 stanowiły podstawę wydania decyzji organów I i II instancji, podczas gdy organy w kwestii przedawnienia oparły się jedynie na art. 66a u.f.p. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ przychylił się do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazała, że Sąd I instancji w pierwszej kolejności skoncentrował swoje rozważania na zagadnieniu instytucji przedawnienia. Jak trafnie zauważył, w sprawie nie ma zastosowania powołany przez Ministra art. 66a ust. 1 u.f.p. Stanowisko WSA odnośnie tej kwestii przedstawione w uzasadnieniu wyroku jest prawidłowe, logiczne i spójne. Nie ma konieczności ponownego przedstawienia argumentacji tam zawartej. Natomiast kwestia przedawnienia oceniana winna być w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Z treści wskazanego przepisu wynika, że: Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Opierając się na wykładni zaczerpniętej z wyroków TSUE w sprawach C-436/15 i C-59/14 wskazać należy, że podstawowy termin przedawnienia wynosi 4 lata, ponieważ w przepisach krajowych nie wprowadzono regulacji szczególnych wobec art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. W przypadku programów wieloletnich początek terminu przypada na dzień, w którym dopuszczono się nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Nieprawidłowość ta oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stanowi ona środki pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Termin ten kończy bieg najpóźniej w momencie ostatecznego zakończenia programu, który wynika z przepisów normujących dany program, jak to określił TSUE w wyroku w sprawie C-436/15 (por. także wyroki NSA o sygn. akt: I GSK 379/18, I GSK 1909/19, I GSK 1815/21, I GSK 455/23). Dopóki program wieloletni nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach jego wykonywania, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Ostateczne zakończenie programu nie jest jednak bezwzględnie równoznaczne z upływem terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie jego wdrożenia. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu. Jeśli w tak zakreślonym okresie 4 lat doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, to po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegł na nowo. Ale niezależnie od liczby zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje zawsze najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat, tj. podwójny termin okresu przedawnienia, wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. Art. 3 ust. 3 rozporządzenia nie zezwala państwom członkowskim na odstępstwo od zasady ustanowionej w art. 3 ust. 1 akapit 4. tego rozporządzenia, zgodnie z którym termin przedawnienia dla wydania decyzji nakładającej karę jest w każdym przypadku równy maksymalnie dwukrotności terminu przedawnienia w odniesieniu do wszczęcia postępowania. Nie można na gruncie unormowań unijnych wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 recypować rozwiązań prawnych i metodyki ich stosowania wynikających z doświadczeń stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111; dalej: O.p.), w tym art. 70 § 6 O.p. Przepisy prawa wspólnotowego limitują czas podejmowania działań na rzecz ochrony interesów finansowych Unii i ustalania nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego odmiennie od przepisów krajowych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ II instancji odnosząc się do kwestii przedawnienia zobowiązania stwierdził, iż " ... Poza sporem jest, że projekt Skarżącego był realizowany w ramach programu wieloletniego (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013), zaś podstawę prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. przepis art. 207 ust. 1 u.f.p.". Jednocześnie organy przyjęły, że skarżąca kasacyjnie nie zrealizowała Projektu z należytą starannością, poprzez brak poszanowania zasady konkurencyjności, czym naruszyła postanowienia § 3 ust. 1 Umowy, jak również poniosła wydatki na cele Projektu, które nie spełniły warunków kwalifikowalności, poprzez pominięcie zasad określonych w § 12 ust. 2 i 3 Umowy, co stanowi naruszenie zapisów § 6 ust. 1 Umowy o dofinansowanie. Jednakże nie wskazały precyzyjnie dnia, który uznały za dzień wyrządzenia szkody w budżecie Unii co uniemożliwia określenie dnia rozpoczęcia biegł 4-letni termin przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że " ... Rozpoznawana sprawa dotyczy projektu realizowanego we ramach programu wieloletniego - Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (POIG), który to Program został zamknięty 28 grudnia 2018 r. Nieprawidłowość w realizacji projektu polegała na naruszaniu przez Skarżącą postanowień umowy i trwała w całym okresie realizacji projektu, naruszenie ma zatem charakter ciągły.". Według WSA nieprawidłowość ciągła, jakiej dopuściła się skarżąca kasacyjnie ustała z końcem okresu trwałości Projektu. Pogląd ten jest błędny. Wskazać bowiem należy, że w tezie 3 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. TSUE stwierdził, iż "Ponieważ beneficjent subwencji przyznanej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, będący instytucją zamawiającą nie przestrzegał przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych określonych dyrektywą 92/50 odnoszącą się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 93/36 przy udzielaniu zamówienia, którego przedmiotem było subwencjonowane działanie: - nieprawidłowość należy uznać za nieprawidłowość ciągłą w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a zatem wynoszący cztery lata termin przedawnienia przewidziany tym przepisem w celu odzyskania subwencji nienależnie wypłaconych jej beneficjentowi, rozpoczyna bieg w dniu zakończenia wykonywania zawartej z naruszeniem prawa umowy na realizację zamówienia publicznego;". Przenosząc to stanowisko na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że nieprawidłowość przypisywana spółce ma charakter ciągły, przy czym termin przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu zakończenia wykonywania zawartej z naruszeniem prawa umowy (w rozpoznawanej sprawie umowy skarżącej kasacyjnie z I. S.A.), nie zaś z końcem okresu trwałości Projektu, jak przyjął Sąd I instancji. Na akceptację nie zasługuje również stanowisko Sądu I instancji, że za akt skutkujący przerwaniem biegu terminu przedawnienia uznać należy doręczenie spółce pisma Lubelskiej Fundacji Rozwoju, Regionalnej Instytucji Finansującej dla województwa lubelskiego działającej w imieniu PARP z dnia 9 lutego 2017 r., nr LFR/6.0/28582/17, informującego o przeprowadzeniu wizyty kontrolnej trwałości projektu pn.: "[...]". Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 okres (termin) przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Ów art. 3 ust. 1 przewiduje w akapicie drugim szczególne zasady dotyczące rozpoczęcia biegu tego terminu w przypadku "nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się" oraz w przypadku "programów wieloletnich". Stosownie do akapitu trzeciego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, bieg terminu przedawnienia przerywa "każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa (dochodzenia) lub postępowania w sprawie nieprawidłowości". Co się tyczy pojęcia "aktu odnoszącego się do dochodzenia lub postępowania" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, TSUE orzekł, że celem ustanowienia terminu przedawnienia jest zagwarantowanie pewności prawa, a także że cel ten nie zostałby w pełni osiągnięty, gdyby bieg tego terminu mógł być przerwany przez każdą ogólną czynność kontrolną organów administracji krajowej niemającą związku z podejrzeniami o nieprawidłowości w odniesieniu do operacji określonych w wystarczająco dokładny sposób (zob. wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Skoro kontrola trwałości projektu pn. "[...]" przeprowadzona przez Lubelską Fundację Rozwoju, Regionalnej Instytucji Finansującej dla województwa lubelskiego działającej w imieniu PARP nie wykazała żadnych nieprawidłowości i została zaakceptowana z wynikiem pozytywnym przez PARP, to nie można zasadnie przyjmować, że zawiadomienie spółki o planowanej wizytacji jest czynnością mającą związku z podejrzeniami o nieprawidłowości. W świetle wyżej wskazanego poglądu TSUE stwierdzić trzeba, że kontrola, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości nie jest aktem odnoszącym się do dochodzenia lub postępowania, dlatego nie przerywa biegu przedawnienia. Niezależnie od powyżej przedstawionych merytorycznych względów zauważyć trzeba, że WSA uznało, że termin przedawnienia biegnie od końca okresu trwałości Projektu i został on przerwany przez doręczenie skarżącej kasacyjnie pisma Lubelskiej Fundacji Rozwoju, Regionalnej Instytucji Finansującej z dnia 9 lutego 2017 r. informującego o przeprowadzeniu wizyty kontrolnej trwałości Projektu. Kontrola została przeprowadzona w dniu 28 lutego 2017 r., zaś końcem okresu trwałości Projektu był dzień 31 marca 2017 r. Zestawiając powyższe daty stwierdzić należy, że w sprawie uznano, że czynność doręczenia wskazanego pisma przerwała bieg przedawnienia, który jeszcze się nie rozpoczął. Takiego ustalenia Sądu I instancji nie można było uznać za prawidłowe. Mając powyższe na względzie uznać należało, że zarzut z pkt III.2. petitum skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że kwestia przedawnienia roszczenia ma kluczowe znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy uznano, iż przedwczesnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.