I GSK 473/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 532/24 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 maja 2024 r. znak WR-IV-F.433.8.2023 nr 43624/06/2024 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 października 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 532/24, oddalił skargę D. S. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej zwanego: organem) z 29 maja 2024 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur. Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku złożył skarżący, wnosząc na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu prawnego; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę wydanego orzeczenia poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wskazanie motywów, z powodu których Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia, bowiem pomimo zawarcia szczegółowych rozważań dotyczących treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a także wskazania szeregu terminów związanych z rozpatrywaną sprawą, Sąd nie zawarł szczegółowych rozważań w zakresie sposobu ustalenia istotnych dla oceny przedawnienia kwestii, w szczególności nie wskazał, które terminy uwzględniał przy liczeniu terminu przedawnienia dla roszczenia o zwrot kwoty dofinansowania, w tym które terminy uznał za moment rzekomego dopuszczenia się nieprawidłowości, od którego biegnie termin przedawnienia, a także jaką czynność organu uznał za właściwą dla ustalenia przerwania biegu przedawnienia, a już zwłaszcza nie dokonał rozróżnienia okoliczności i terminów dla nieprawidłowości w zakresie rzekomego naruszenia zasady konkurencyjności oraz nieprawidłowości w zakresie rzekomego poniesienia wydatków w nadmiernej wysokości; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (bez rozwinięcia skrótu powołanego aktu normatywnego, jak również wskazania miejsca i daty jego publikacji; tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe rozpatrzenie podniesionych zarzutów i stanu sprawy oraz niestwierdzenie, iż w sprawie organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie nieuchylenie wydanych decyzji, podczas gdy jednoznacznie w sprawie wynika, iż wątpliwe pozostaje prawidłowe zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, gdyż nie wszystkie znane w sprawie dokumenty dotyczące realizacji projektu zostały przez organy uwzględnione przy wydawaniu decyzji, a już przede wszystkim na pierwszy rzut oka widoczne pozostaje, iż organy co najmniej nie dokonały wyczerpującego ich rozpatrzenia, co stanowi jednoznacznie o całkowicie dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, całkowicie wbrew zasadom logicznego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, skutkując dalece błędnym ustaleniami stanu faktycznego, na którym oparte zostały wydane decyzje; 3) art. 184 oraz art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (bez wskazania miejsca publikacji aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483), a tym samym art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie doszło do nieprawidłowości, tj. wykorzystania środków w nadmiernej wysokości oraz z naruszeniem procedur, a co za tym idzie uzasadnione było zobowiązanie skarżącego do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 29 189,70 zł, podczas gdy prawidłowo dokonane ustalenia stanu faktycznego oraz jego właściwa subsumpcja winna prowadzić do wniosku, iż skarżący nie naruszył obowiązujących go procedur, w szczególności nie naruszył zasady konkurencyjności w zakresie zawierania umowy cateringowej oraz nie poniósł wydatków w nadmiernej wysokości, a przede wszystkim skarżący realizował projekt z należytą starannością, ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, przy szczególnym poszanowaniu zasady uzyskiwania najlepszych efektów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Skarżący oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wszystkie zarzuty przedstawione w jej petitum nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem - przy tego rodzaju rozstrzygnięciach - odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowane zarzuty oparto jedynie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Powyższe uwagi – o charakterze ogólnym – mają istotne znaczenie dla konstatacji, które poczyniono niżej. Dokonując in gremio analizy treści wniesionego środka zaskarżenia wskazać trzeba, że w jego motywach – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie wykazano aby zarzucane naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy, co oznacza, iż już z tej racji nie zasługują one na uwzględnienie. Nie jest to jedyna wada wniesionej skargi kasacyjnej. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny poszczególnych zarzutów wskazać należy, że poza kognicją Sądu II instancji pozostaje zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 184 i art. 207 powołanej ustawy o finansach publicznych składają się łącznie z kilkunastu jednostek redakcyjnych i od profesjonalnego pełnomocnika należałoby oczekiwać precyzyjnego oznaczenia w zakresie domniemanych naruszeń prawa. Nie sanuje tego braku także treść motywów skargi kasacyjnej, w której powielono ten sam – wadliwy – sposób cytowania naruszonych przepisów (vide np. str. 5, 8 skargi kasacyjnej), czego Sąd II instancji zdecydowanie nie aprobuje a konwalidować nie może. Dostrzec również wypada, że art. 184 i art. 207 powołanej ustawy o finansach publicznych są regulacjami o charakterze materialnym (co w skardze kasacyjnej jej autor przyznaje pośrednio w tym samym zarzucie powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a zatem nie mogą – w zanegowanej w zarzucie prawidłowości dokonanej subsumpcji – stanowić podstawy zarzutu o charakterze procesowym. W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). W ocenie Sądu II instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego przepisu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uważna lektura uzasadnienia Sądu I instancji pozwala przyjąć (str. 5 i nast.), że Sąd ten zajął stanowisko w przedmiocie zastosowania instytucji przedawnienia, a także w zakresie braku podstaw do jej zastosowania. Dokonując analizy także terminów, które miały znaczenie w sprawie – o czym była mowa w zarzucie skargi kasacyjnej – doszedł do wniosku (vide str. 6 motywów), że "w sprawie nie doszło do upływu okresu przedawnienia". Nie ulega też wątpliwości, że instytucja przedawnienia należy do sfery prawa materialnego i ustalenia w tym obszarze winny być weryfikowane w obrębie treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; próżno poszukiwać jednak zarzutów dotyczących tej kwestii we wniesionym środku odwoławczym. Rodzi się więc pytanie – z racji na niekonsekwencję – o celowość podnoszenia w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej kwestii drugorzędnych bez następczego wskazania, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie instytucji przedawnienia. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w motywach wniesionego środka zaskarżenia nie wykazano aby naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. miało jakikolwiek wpływ, a tym bardziej "istotny" wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wykazanie tej kwestii było o tyle istotne, że w zarzucie jest mowa o "rażącym naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd II instancji dostrzega, że wskazując na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. również należycie go nie uzasadniono; na str. 4 motywów powiązano jego naruszenie z przedawnieniem, co nie stanowi przedmiotu zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.