I GSK 433/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2846/23 w sprawie ze skargi F. G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 października 2023 r. nr 164/CE/P/PG/2023/ARiMR w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2846/23 oddalił skargę F. G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z 17 października 2023 r. nr 164/CE/P/PG/2023/ARiMR w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezesa ARiMR postanowieniem z dnia 17 października 2023 r. stwierdził uchybienie terminu przez F. G. (strona, skarżący, wnioskodawca) do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR 1 września 2023 r. o udzieleniu wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019-2021 w łącznej kwocie 71 283,05 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z 1 września 2023 r. została skutecznie doręczona dorosłemu domownikowi Marii Gaweł, 11 września 2023 r. Odwołanie Strony zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 28 września 2023 r. Strona została pouczona o przysługującym jej prawie złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji. W związku z powyższym, dniem rozpoczynającym bieg terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji był dzień 12 września 2023 r., natomiast ostatnim dniem, w którym upływał termin do wniesienia odwołania był dzień 25 września 2023 r. Odwołanie od zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 28 września 2023 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 ustawy z14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 773 ze zm., dalej określanej skrótem k.p.a.). Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło 11 września 2023 r. Jak wynika z potwierdzenia odbioru decyzja została przesłana na adres zamieszkania skarżącego. Korespondencję odebrał dorosły domownik. Wysłana w sprawie korespondencja została skutecznie doręczona. Od daty odbioru korespondencji, należało liczyć czternastodniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania, który upływał w dniu 25 września 2023 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 28 września 2023 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Sąd I instancji podniósł, że uchybienie ustawowemu terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy w zakresie odwołania nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. W konsekwencji stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Termin do wniesienia odwołania jest terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione po terminie, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Przeciwnie ma obowiązek zastosować art. 134 k.p.a. W ocenie WSA wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa środek zaskarżenia po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości środka zaskarżenia następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast strona wnosi środek zaskarżenia po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (a więc odmiennie niż w sprawie niniejszej) to badanie okoliczności związanych z terminowością środka zaskarżenia, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 k.p.a. W sprawie organ I instancji błędnie nie pouczył skarżącego o prawie do wniesienia odwołania oraz terminie do jego wniesienia. Skarżący wnosząc takie odwołanie po terminie nie wniósł jednocześnie prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. Organ odwoławczy nie mógł jednak przywrócić tego terminu z urzędu. Stąd też mimo naruszenia przez organ art. 112 k.p.a. zaskarżone postanowienie nie mogło być wzruszone. Jeśli skarżący istotnie uważał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa z przyczyn przez niego wskazanych winien zastosować się do treści pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji tzn. wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (na tę decyzję). W postępowaniu przed tym Sądem badano by nie tylko kwestie natury merytorycznej, ale także to czy uchybienia formalne przy wydaniu zaskarżonej decyzji (brak pouczenia o możliwości wniesienia od niej odwołania) winny skutkować pozostawieniem jej w obrocie prawnym czy też nie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), w zw. z art. 134 w zw. z art. 112 w zw. z art. 8, 9,107 § 1 i 4, 127 § 1a i 129 k.p.a polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji jako prawidłowego zastosowania przez organ art. 134 w zw. z art. 112 k.p.a i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy powinno doprowadzić do wniosku, iż błędne pouczenie strony o prawie do wniesienia odwołania oraz terminie do jego wniesienia stanowi wystarczającą przesłankę do rozpoznania odwołania złożonego z uchybieniem terminu, o którym strona nie została pouczona. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, ale tylko w granicach sformułowanych zarzutów. Oceniając w takich granicach zasadność zarzutów procesowych wniesionej skargi kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał już pogląd, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12, 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, w istocie nie spełnia powyższego wymogu. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Formułując zarzut skargi kasacyjnej skarżący nie wskazuje na czym polegało naruszenia każdego w powołanych w zarzucie przepisów. W jego ocenie w stanie faktycznym sprawy organ powinien był rozpoznać odwołanie skarżącego Jednocześnie nie wskazuję, czy uznaje ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy za prawidłowy, czy też nie. W szczególności, czy wadliwie ustalono datę doręczenia decyzji i jakie zawierała ona pouczenie. Podnosi jedynie argument, że nie pouczono skarżącego o prawie do wniesienia odwołania. Jednocześnie zarzuca naruszenie art. 127 § 1a k.p.a. nie wyjaśniając na czym miało polegać. Zgodnie z tym przepisem decyzja uwzględniająca całość żądania strony, a tak ocenił ja organ pierwszej instancji, jest decyzją ostateczną. W konsekwencji przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. I takie pouczenie, z powołaniem się na tą normę, zawierała decyzja doręczona skarżącemu. Tego aspektu sprawy nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie wiadomo, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli zarzucając naruszenie wskazanego przepisu. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżący, co wynika z niepodważonego skutecznie przez skarżącego stanu faktycznego sprawy, nie zastosował się do pouczenia. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powodują, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi nie wskazano, w czym skarżący upatrywał naruszenia obu tych norm jednocześnie. Przywołane unormowania są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu podstawę do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz wynikowymi - stanowiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy nieuwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Jednak z uwagi na wadliwe skonstruowanie całego zarzutu skarżący takich naruszeń nie wykazał. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).