I GSK 1045/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 753/24 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z dnia 4 września 2024 r. nr WR-IV-F.433.10.2024, 66308/09/2024 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od D. S. na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu 9276 (dziewięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 753/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy, Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. S. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 września 2024 r. nr WR-IV-F.433.10.2024, 66308/09/2024 w przedmiocie zwrotu dofinansowania w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt. 2. umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji; a w pkt. 3. zasądził od Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego 13 168 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Toruniu zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 235.016,71 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania do dnia zwrotu środków. Zobowiązanie do zwrotu zostało określone z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w realizacji projektu pt. "Indywidualna i kompleksowa aktywizacja zawodowa osób objętych zwolnieniem z pracy poprzez organizację szkoleń nauki jazdy kat. C i D wraz z kwalifikacjami wstępnymi przyspieszonymi, w celu podjęcia i/lub utrzymania przez te osoby zatrudnienia". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: "u.f.p."), tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Organ stwierdził, iż w sprawie w sposób oczywisty doszło do niepoprawnego udzielenia zamówienia w oparciu o zasadę konkurencyjności, co stanowi nieprawidłowość zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W zaskarżonym na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należy ocenić zagadnienie dotyczące przedawnienia. Skarżący bowiem w skardze podniósł, że decyzja nakładająca na niego zwrot uiszczonych środków, tym samym roszczenie o zwrot udzielonej dotacji, jest przedawnione. Sąd I instancji w pełni zgodził się ze skarżącym, że organ pominął w uzasadnieniu decyzji zagadnienie przedawnienia w zakresie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Zauważył, że kwestie przedawnienia reguluje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L z 1995 r., nr 312, s.1, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95"), a ponadto na gruncie krajowym art. 66a u.f.p. Sąd I instancji podniósł, że organy nie podały wszystkich istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy dotyczących przedawnienia. Organ powinien ustalić i podać, który termin należy zastosować w sprawie, kiedy rozpoczął się jego bieg i kiedy kończy się bieg terminu przedawnienia. Sąd I instancji nie przesądził kwestii, tj. czy doszło do przedawnienia zwrotu czy ono nie wystąpiło. Stwierdził wyłącznie, że organ odwoławczy obowiązany jest skrupulatnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji stanowisko w tej materii z podaniem okoliczności faktycznych i prawnych. WSA w Bydgoszczy wskazał, że kontrolowana decyzja nie zawiera w wystarczającym stopniu uzasadnienia opisanych wyżej zagadnień. Nie ma znaczenia dla oceny tej kwestii okoliczność, że na etapie odwołania określony zarzut nie został podniesiony. Na skutek bowiem wniesienia odwołania, organ II instancji rozpoznaje sprawę ponownie, a nie wyłącznie. W takiej sytuacji Sąd pozbawiony został możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podjętego w toku prowadzonego postępowania - w tym także w kontekście powołanych przez stronę zarzutów - i zobowiązany był do wyeliminowania tej decyzji, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3, ale także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. mogących mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. Brak odpowiedniego oraz wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania i interpretacji zastosowanych przepisów, na podstawie których na skarżącego nałożono obowiązek zwrotu dofinansowania. Takie działanie organu odwoławczego wymyka się spod kontroli Sądu i narusza art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zastosował się też do dyspozycji art. 7 k.p.a. Sąd I instancji uznał za przedwczesne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, nie przesądził też czy doszło do przedawnienia w sprawie. Stwierdził wyłącznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy wniósł Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż kontrolowana decyzja podlega uchyleniu, gdyż przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przywołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ocenie Sądu organ przy wydawaniu decyzji nie podał wszystkich istotnych aspektów faktycznych i prawnych dotyczących przedawnienia roszczenia o zwrot udzielonego dofinansowania, gdy tymczasem okoliczności sprawy nie dają podstawy do uznania kwestii przedawnienia jako istotny aspekt, a zebrany i w sposób wyczerpujący przeanalizowany przez organ materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do konieczności rozważania zagadnienia przedawnienia w treści decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut okazał się uzasadniony. Milczenie organu administracyjnego w zakresie przedawnienia w decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania, wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie stanowi automatycznie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i nie powoduje przeszkody w przeprowadzeniu merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W pierwszej kolejności należy przyjąć, że zagadnienie przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania jest na tyle istotne, że jego wystąpienie stanowi o bezprzedmiotowości decyzji merytorycznej oraz podstawę do wydania aktu administracyjnego umarzającego postępowanie administracyjne. Z tego też powodu organ administracyjny przedawnienie obowiązku zwrotu dofinansowania uwzględnia z urzędu, co z kolei powinien skontrolować sąd administracyjny. Sytuacja, w której organ administracyjny wydaje decyzję nakładającą obowiązek zwrotu dofinansowania i jednocześnie nie wspomina w jej uzasadnieniu o kwestii przedawnienia nawet jednym zdaniem, może być przyczyną działania nieświadomego bądź świadomego. Po pierwsze, może to być bowiem przypadek, w którym organ w pewnym sensie "zapomniał" w ogóle o przedawnieniu. Po drugie, może to być przypadek, w którym organ doszedł do wniosku, że przedawnienie jeszcze nie nastąpiło. W tym drugim przypadku wniosek organu może być zgodny z prawem lub też nie. Według Naczelnego Sąd Administracyjnego wydanie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania (nawet bez jakichkolwiek rozważań uzasadnieniu w zakresie przedawnienia) oznacza nic innego, jak tylko to, że według organu administracyjnego takie przedawnienie nie zaistniało. Nie zaistniały zatem podstawy do zastosowania w sprawie przepisów regulujących materię przedawnienia zwrotu dofinansowania. Kontrola sądu administracyjnego w takim przypadku nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia braku uzasadnienia w zakresie przedawnienia oraz uchylenia i przekazania zaskarżonej celem dania szansy organowi administracyjnemu, ażeby ten wykazał i uzasadnił, że nie nastąpiło jeszcze przedawnienie. Sąd administracyjny w opisanym przypadku powinien przyjąć, że organ administracyjny uznał, że nie nastąpiło przedawnienie, skoro wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, tym bardziej, że jak już zaznaczono, organ ten ma obowiązek uwzględnić przedawnienie z urzędu. W opisanym przypadku rzeczą sądu administracyjnego jest merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji. Nawet w przypadku braku stosownych zarzutów (co w tej sprawie nie miało miejsca) sąd administracyjny działając zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 2 p.p.s.a.) powinien dokonać badania zaskarżonego aktu administracyjnego również w zakresie materii przedawnienia. Oczywiście brak uzasadnienia w kwestii materii przedawnienia w decyzji administracyjnej nie ułatwia sądowi administracyjnemu jej kontroli, jednak jak już wcześniej wskazano, nie umożliwia tego procesu. Należy bowiem pamiętać, że na przedawnienie mają wpływ zarówno regulacje prawne oraz określone okoliczności faktyczne. Oznacza to, że badaniu podlega zarówno stan prawny oraz stan faktyczny. Dlatego też sąd administracyjny pierwszej instancji powinien podjąć się przynajmniej próby dokonania ustaleń weryfikacyjnych zaskarżonej decyzji w materii przedawnienia, mając w szczególności na uwadze skromne instrumentarium dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania oraz stosownej analizy sąd administracyjny może, w przypadku niewyjaśnienia zagadnienia przedawnienia, uchylić zaskarżoną decyzję nakładającą obowiązek zwrotu dofinansowania. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił się nawet od próby podjęcia kontroli w ww. zakresie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, związany wykładnią i zapatrywaniami Naczelnego Sąd Administracyjnego, dokona ponownej weryfikacji zaskarżonej decyzji, również zakresie materii przedawnienia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (1176 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu (8100 zł) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 205 § 2, art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).