I GSK 309/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5047/21 w sprawie ze skargi A. S. na rozstrzygnięcie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 września 2021 r. nr OR05-65000-OR0530930/20/21 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych na restrukturyzację małych gospodarstw oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5047/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w sprawie skargi A. S. uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29.09.2021 r. nr OR05-65000-OR0530930/20/21 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 30 czerwca 2020 r. strona złożyła w ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych", typ operacji "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. ARiMR, w trybie art. 67b ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014 – 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 217, z późn. zm. dalej: ustawa o wspieraniu), skierowało do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy oraz przedstawienia dowodów na spełnienie warunków przyznania pomocy. W odpowiedzi na ww. wezwanie wpłynęły pisma do organu dnia 18 stycznia 2021 r. oraz 12 marca 2021 r. Dnia 8 kwietnia 2021 r. ARiMR poinformowała wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 67b ust. 2 ww. ustawy o wspieraniu. Dnia 22 czerwca 2021 r. strona złożyła uzupełnienia do wniosku, które zdaniem organu nie zawierało wszystkich wymaganych dokumentów oraz wyjaśnień. W związku z faktem, że wnioskodawca był wzywany do uzupełnienia w powyższym zakresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw i nie przedstawił dowodów na spełnianie wszystkich warunków lub wymogów przyznania pomocy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie przepisów wspomnianej ustawy organ rozstrzygnięciem z dnia 29 września 2021 r. odmówił przyznania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcie stwierdził, że przepisy nakładały obowiązek dwukrotnego wezwania do usunięcia braków, natomiast organ wystosował do strony tylko jedno wezwanie do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy (pismo z dnia 7 grudnia 2020 r.). Sąd podkreślił, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Niemniej organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Organ jest zobowiązany do uwzględnienia wszystkich dowodów zebranych w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto w aktach sprawy brak jest informacji ARiMR o przywróceniu terminu wykonania czynności dotyczących uzupełnienia wniosku skarżącej i wznowienia jego rozpatrywania. Wskazane wyżej naruszenia zdaniem Sądu pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ mogły uniemożliwić stronie przeprowadzenie czynności procesowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów zawartych w skardze do WSA i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na powyższą skargę, w tym w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego w sprawie mają zastosowanie przepisy § 15 rozporządzenia wykonawczego, w sytuacji obowiązywania przepisów intertemporalnych tj. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904) oraz art. 67 b ustawy PROW oraz nie odniesienie się do charakteru 60 dniowego terminu na uzupełnienia wynikającego art. 7 ust. 3, w sytuacji, gdy zdaniem organu jest to termin materialnoprawny, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż Sąd uznał, że pomimo obowiązywania przepisów szczególnych dopuszczalne jest wzywanie do uzupełnień w trybie § 15 rozporządzenia wykonawczego, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Skarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy § 15 ust. 1 i 1a rozporządzenia wykonawczego, obligujące organ do dwukrotnego wezwania do uzupełnień braków. Gdy tymczasem wobec braku przedstawienia przez skarżącą dowodów na spełnienie warunków przyznania pomocy w terminie 60 dni od dnia wejście ustawy o zmianie ustawy o płatnościach (tj. do dnia 14 lipca 2021 r.), organ był zobligowany do odmowy przyznania pomocy, a nie wysyłania wezwań do uzupełnień w trybie § 15 rozporządzenia wykonawczego. b) art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy § 15 ust. 1 i 1a rozporządzenia wykonawczego, obligujące organ do dwukrotnego wezwania do uzupełnień braków. Gdy tymczasem wobec braku przedstawienia przez skarżącą dowodów na spełnienie warunków przyznania pomocy w terminie 60 dni od dnia wejście ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. (tj. do dnia 14 lipca 2021 r.), organ był zobligowany do odmowy przyznania pomocy, a nie wysyłania wezwań do uzupełnień w trybie § 15 rozporządzenia wykonawczego. c) art. 67 b ust. 2 ustawy PROW, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pomimo wezwania do uzupełnień na podstawie, tego przepisu organ powinien wzywać dwukrotnie w oparciu o przepis § 15 rozporządzenia wykonawczego. Wskazane w pkt. a) - c) naruszenia prawa materialnego, które przejawiało się w błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw oraz przepisu art. 67b ustawy PROW skutkowało w pierwszej kolejności uznaniem, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis § 15 rozporządzenia wykonawczego. Gdyby Sąd nie zastosował tych przepisów, wydałby wyrok w którym oddaliłby skargę i uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydana na podstawie i w granicach prawa. d) § 15 ust. 1 i ust. 1a rozporządzenia wykonawczego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przytoczony przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie tj. organ po wezwaniu do złożenia uzupełnień w trybie § 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zobowiązany jest wezwać po raz drugi do złożenia uzupełnień w trybie § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego. Wskazane w pkt. d) naruszenie prawa materialnego, które polegało w pierwszej kolejności, na uznaniu, że przepisy § 15 rozporządzenia wykonawczego mają zastosowanie w sprawie, a następnie ich zastosowaniu, doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem tych przepisów, gdyż organ nie wzywał do uzupełnień w trybie § 15 rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem przepisy § 15 rozporządzenia wykonawczego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie obowiązują przepisy szczególne, wyłączające stosowanie § 15 rozporządzenia wykonawczego. Zastosowanie przez Sąd, § 15 rozporządzenia wykonawczego doprowadziło z kolei do błędnego rozstrzygnięcia w postaci uwzględnienia skargi. Gdyby Sąd nie zastosował tych przepisów, wydałby wyrok w którym oddaliłby skargę i uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie została wydane na podstawie i w granicach prawa. e) artykułu 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW w związku z art. 67 b ust. 2 ustawy PROW poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w niezasadnym uznaniu, przez Sąd, że organ nie zachował się w sposób praworządny wzywając skarżącą jednokrotnie do uzupełnień, gdy tymczasem organ na podstawie przepisu z art. 67 b ust. 2 ustawy PROW był zobligowany do jednokrotnego wezwania do uzupełnień. Gdyby Sąd uznał, że organ był zobligowany na podstawie art. 67 b ust. 2 ustawy PROW do jednokrotnego wezwania do uzupełnień, nie uznałby, że został naruszony przepis artykułu 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW i nie uwzględniłby skargi. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pomimo przytoczenia w niej obu postaci zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wszystkie one dotyczą w istocie jednego problemu, jaki stanowią prawne podstawy procedowania ARMiR, w przedmiocie wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym, w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku. Odmiennością cechuje się jedynie ostatni z zarzutów, oznaczony w skardze kasacyjnej pkt 1.3. Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej cechują się komplementarnością, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich. I tak, w omawianym zakresie stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w tym aspekcie, który dotyczy podnoszonego w ramach zarzutów określonych jako procesowe, wadliwości (braków) uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w szczególności w odniesieniu do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji odniósł się bowiem do relacji całości unormowań przepisu § 15 (w tym także do jego ust. 1a) rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem aspektów mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, do art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, które Sąd przytoczył w uzasadnieniu in extenso. W tym właśnie zakresie, właśnie z uwagi na rezultaty dokonanej wykładni wskazanych wyżej przepisów, podkreślił odmienność przesłanek zastosowania rozwiązań wynikających z § 15 rozporządzenia oraz wyżej wskazanych regulacji ustawowych. Na tej to podstawie WSA stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozwiązania ustawowe mają w tym wypadku pierwszeństwo stosowania. Z uwagi na powyższe nie sposób jest więc stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku nie zawiera podstawy prawnej jego wydania oraz jej wyjaśnienia. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej, oparty generalnie na twierdzeniach odnośnie uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., można uznać za zasadny jedynie w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie poddaje się kontroli, z uwagi na brak tych elementów uzasadnienia, które stanowi wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem swoje stanowisko, z odwołaniem się do podstaw prawnych, na podstawie których zostało ono wypracowane. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozpatrując kwestię relacji § 15 rozporządzenia wykonawczego WSA w Warszawie odnosił się również do art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, zamiast wyłącznie do art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, na który to przede wszystkim powołał się organ w swojej decyzji, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Ten bowiem determinowany był przede wszystkim przyjęciem, że rozwiązania przewidziane w § 15 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone przepisami ustaw i to na ich podstawie winien organ procedować w sprawie wniosku skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o samą relację pomiędzy przepisami rozporządzenia wykonawczego a przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju czy też ustawy zmieniającej, to na wstępie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ podnosi przedmiotową kwestię zarówno w ramach zarzutu, który określił jako dotyczący prawa procesowego, jak również zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Tymczasem zarówno regulacje rozporządzenia wykonawczego, jak i wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawowe, czy to art. 67b ust. 1 i ust. 2 o wspieraniu rozwoju, jak i art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, mają cechy właściwe przepisom postępowania. Tego rodzaju wadliwość jednego z zarzutów nie uniemożliwiła jednak ustosunkowania się do podnoszonej przez skarżący kasacyjnie organ problematyki, dotyczącej wzajemnych relacji rozwiązań funkcjonujących na gruncie rozporządzenia wykonawczego oraz ustaw. Dokonując oceny stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przypisania mu błędu czy to w kwestiach wykładni czy też zastosowania wymienionych w zarzutach regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, że rozwiązania przyjęte w § 15 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone, a reguły procedowania wynikające najpierw z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, a następnie zmodyfikowane przez art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, wprowadzające istotne zmiany w tym względzie, obejmowały jedynie sytuacje, w których niespełnienie warunków przyznania pomocy wynikało z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zakres przedmiotowy tych ostatnich regulacji był więc węższy tego, jaki wynikał z § 15 rozporządzenia wykonawczego. Niezależnie od powyższego dodać także należy, że z uwagi na niestwierdzenie tożsamości regulacji rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustaw, tj. ustawy o wspieraniu rozwoju oraz ustawy zmieniającej, nie sposób jest przyjmować, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że te ostatnie mogły doprowadzić do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia, w określonym zakresie. Podobnie nie można pominąć tego, że intencją, jaka przyświecała ustawodawcy w zakresie wprowadzenia rozwiązań wynikających między innymi z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, było zabezpieczenie praw stron ubiegających o określone formy wsparcia, w sytuacji obowiązywania ograniczeń wynikających z walką ze skutkami epidemii. Z tego już tylko względu stwierdzić należy, rezultaty funkcjonalnej wykładni wprowadzonych w tym celu przepisów stoją na przeszkodzie do przyjęcia, że tego rodzaju rozwiązania mogły prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej osób ubiegających się o wsparcie. Omawiany termin niewątpliwie stanowi zdarzenie, z upływem którego nie wszczęcie postępowania staje się niemożliwe tylko uzupełnienie wniosku (o braki do których uzupełnienia strona była wzywania), a w konsekwencji tego rolnik traci uprawnienie do uzyskania pomocy. A zatem termin na uzupełnienie wniosku o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej należy zaliczyć to terminów materialnych, kształtującym uprawnienie do możliwości uzyskania pomocy finansowej. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Charakter terminu nie ma jednak znaczenia wobec okoliczności nie zastosowania przez organ prawidłowego trybu wezwania strony do uzupełnienia braków złożonego przez nią wniosku określonego w rozporządzeniu wykonawczym. Końcowo zauważyć należy, że jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być uchylenie rozwiązań przyjętych w § 15 rozporządzenia wykonawczego, to w ramach wprowadzanych regulacji powinien on był zamieścić jednoznaczne postanowienia w tym względzie. Skoro jednak nie uchylił regulacji rozporządzenia wykonawczego, ani nie wprowadził odpowiednich reguł kolizyjnych w tym zakresie, to wątpliwości co do stosowania konkretnych rozwiązań nie można rozstrzygać na niekorzyść stron zwłaszcza, gdy pierwotne rozwiązania były dla nich względniejsze w jakimkolwiek aspekcie, obejmującym chociażby dwukrotne wzywanie do uzupełnienia braków wniosku, jak to przewiduje § 15 rozporządzenia wykonawczego. W przypadku zarzutu pominięcia zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, poprzez nie przyjęcie przez Sąd sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 904) należy wskazać, że zarzut ten nie może odnieść skutku pożądanego przez skarżącego kasacyjnie już tylko z tego względu, że pismo procesowe organu w postaci odpowiedzi na skargę nie jest rozstrzygnięciem podlegającym ocenie Sądu w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z linią orzeczniczą, która zarysowała się min. w orzeczeniach z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt I GSK 31/23 i 17 grudnia 2025 r. sygn. akt I GSK 254/23. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.