I GSK 153/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1975/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 czerwca 2023 r. nr DIR-IX.7343.52.2020.AT.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1975/23 uchylił zaskarżoną przez D. K. decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 20 czerwca 2023 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Od tego wyroku wywiedziono dwie skargi kasacyjne. Organ zaskarżył wyrok w całości, zarzucając po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) - dalej: "u.f.p." poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) wskazany w tym przepisie pięcioletni termin przedawnienia dotyczy jedynie przedawnienia wykonania decyzji zwrotowej a nie jej wydania, podczas gdy zgodnie z jego brzmieniem i intencją ustawodawcy, dotyczy on terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, a nie przedawnienia wykonania decyzji, b) przepis ten nie ma zastosowania do nieprawidłowości, które powstały lub ustały przed jego wejściem w życie, mimo że wobec braku przepisów przejściowych zaczął obowiązywać wprost z dniem jego wejścia w życie, tj. 2 września 2017 r., i obowiązywał w dacie orzekania przez organy; 2) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) - dalej: "rozporządzenie nr 2988/95": a) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że organ powinien w oparciu o ten przepis ustalić termin przedawnienia, co z kolei skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tego przepisu powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że przepis ten, na dzień orzekania przez organy w sprawie, nie miał zastosowania co do terminu przedawnienia z uwagi na obowiązywanie i konieczność zastosowania art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a u.f.p. - zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, b) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ w sposób niezasadny powiązał początek biegu terminu przedawnienia z datą końcową okresu trwałości projektu podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy jest to jedyny możliwy do zastosowania moment dla prawidłowego ustalenia początku biegu terminu przedawnienia i zakończenia maksymalnego 8-letniego terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co z kolei pozwala w sposób bezsprzeczny ustalić, że ani na dzień wejścia w życie art. 66a u.f.p., ani też nawet z pominięciem tej regulacji do przedawnienia w sprawie nie doszło. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735, ze zm.) - dalej: "k.p.a." w związku z art. 66a u.f.p., poprzez nieprawidłowe uwzględnienie skargi w następstwie błędnego przyjęcia, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 66a u.f.p., mimo że przepis ten obowiązywał zarówno w dacie wszczęcia postępowania w sprawie i w dacie orzekania organów; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedołożenie należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz brak należytego wyjaśnienia jego motywów, przejawiające się tym, że z jednej strony, podzielając ustalenia organów co do powstania nieprawidłowości i przesłanek zwrotu dofinansowania otrzymanego przez beneficjenta, Sąd pierwszej instancji jako jedyny powód uchylenia decyzji organu odwoławczego wskazał na brak rozważań w tej decyzji na temat przedawnienia, co może sugerować przeświadczenie Sądu o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 k.p.a., z drugiej jednak strony, dostrzegając stanowisko organu w kwestii przedawnienia zawarte w odpowiedzi na skargę krytycznie się co do tego stanowiska wypowiedział, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa materialnego, co zdaniem organu pozostaje we wzajemnej sprzeczności; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i w związku z art. 66a u.f.p. poprzez nieprawidłowe uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w następstwie błędnego przyjęcia, że decyzja organu zawiera braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, przejawiające się w braku analizy kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji, a tym samym braku realizacji zasady przekonywania strony, pomimo, że strona nie podnosiła zarzutu przedawnienia przed wydaniem decyzji, nie było więc potrzeby przekonywania strony, że nie doszło do przedawnienia, a z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego niebudzącego wątpliwości, wynika w sposób jednoznaczny, że w sprawie nie doszło do przedawnienia ani w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ani też na gruncie art. 66a u.f.p.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., oraz w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i w związku z art. 66a u.f.p., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek uchylenia się przez sąd pierwszej instancji od wiążącej merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzony brak analizy organu w przedmiocie przedawnienia w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji powinien rozstrzygając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, mając na względzie ustalony w sprawie, nie budzący wątpliwości, stan faktyczny, stwierdzić, że w sprawie nie doszło do przedawnienia zarówno w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jak i na gruncie art. 66a u.f.p. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony skarżącej, zasądzenie kosztów postępowania. Z kolei skarżąca zaskarżyła wyrok w pkt 1 zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 3, ust. 9 i ust. 12 w związku z art. 184 i w związku z art. 206 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 i art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2023 poz. 1259) – dalej: "ustawa o polityce rozwoju" , w związku z art. 2 pkt 4 i pkt 7, art. 57 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 z dnia 31 lipca 2006 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006" w związku z art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego Na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego Oraz Ustanawiające Przepisy Ogólne Dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.2013 Nr 347 str. 320) - dalej "rozporządzenie nr 1303/2013" oraz w związku z art. 65 § 1 i § 2, art. 33 [1] § 1 i § 2, art. 384 § 1, § 2 i § 4, art. 385 § 1 i § 2, art. 385 [1] 1, § 2, § 3, art. 22 [1] ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. 2023 poz. 1610) oraz w związku art. 3, art. 8 § 1, art. 102 ustawy z 15 września 2000 r. - kodeks spółek handlowych (Dz.U. 2024 poz. 18) - dalej: "k.s.h." poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem i że w niniejszej sprawie miało miejsce wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w sytuacji gdy wykorzystanie środków nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem, oraz nie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a zmiany prawno - organizacyjne w statusie beneficjenta były dopuszczalne zgodnie z umową o dofinansowanie, nie doszło do zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej przez beneficjentkę a działalność, której dotyczy dofinansowanie kontynuowała aczkolwiek w innej formie organizacyjno-prawnej, i w przypadku gdy zmiana ta nie miała wpływu na osiągnięcie celów projektu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wymagała także - zgodnie z umową o dofinansowanie - zgłoszenia jej instytucji przyznającej pomoc, nadto projekt został zrealizowany i osiągnięte zostały jego cele, zmiana prawno-organizacyjna w statusie beneficjenta nie miała wpływu na konkurencję, a nadto nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej, nie doszło również do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., zwłaszcza, że unijny system udzielania dotacji odwołuje się do wykonania przez beneficjenta pewnej serii obowiązków, które winny zostać sformalizowane w umowie o dofinansowanie, którego to stanowiska emanacją jest art. 125 ust. 3 lit. c) rozporządzenia 1303/2013, a tych procedur i postanowień umownych odwołująca jako beneficjent nie naruszyła; 2) art. 207 ust. 1 pkt 1, pkt 2 pkt 3 u.f.p. w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w związku z art. 53 § 1 i art. 56 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2023, poz. 2383) poprzez błędną wykładnię i nałożenie na stronę obowiązku zwrotu przyznanego i wypłaconego dofinansowania z odsetkami, w sytuacji gdy odsetki te nie powinny być wyższe aniżeli odsetki naliczone według stopy równej stopie, którą zastosowano by, gdyby beneficjent musiał pożyczyć kwotę rozpatrywanej pomocy na rynku; 3) art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 i art. 107 § 3, art. 105 §1 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez to, że Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ziściła się przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. bowiem skarżąca nie zrealizowała celu projektu, nie zrealizowała wszystkich wskaźników produktu i rezultatu, do czego zobowiązała się, a tym samym wypełniła przesłankę określoną w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p, ponieważ poniesione w projekcie wydatki nie przyczyniły się do realizacji celu projektu oraz wskaźników produktu i rezultatów założonych we wniosku o dofinansowanie. Skarżąca zaakcentowała, że zmiana prawno-organizacyjna nie miała wpływu na osiągnięcie celów projektu ani na zakłócenie konkurencji na rynku, a wobec tego nie zostały naruszone ani procedury ani cele i warunki przyznania pomocy określone w przepisach Unii Europejskiej. Wskazała ponadto, że Sąd wadliwie ocenił, że zgodnie z § 9 ust. 11 umowy o dofinansowanie, skarżąca była zobowiązana do zgłaszania wszelkich zmian organizacyjnych w swoim statusie, bo przepis dotyczy wyłącznie zmian, które mają wpływ na osiągnięcie celów projektu, a zmiana formy prawnej takiego wpływu nie miała. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i o uchylenie zaskarżonej skargą decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne okazały się nieuzasadnione, dlatego że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, do którego elementów konstrukcyjnych należy sformułowanie poprawnie zredagowanych, precyzyjnych i należycie uzasadnionych zarzutów. Zaliczone do pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty powinny, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegać na wskazaniu wad wykładni bądź błędów zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty powinny być ponadto precyzyjne, to jest skierowane wobec najmniejszej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Z formalizmem skargi kasacyjnej koresponduje wynikający z przepisu art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski. Wymagań powyższych część postawionych przez skarżącą w środku odwoławczym zarzutów nie spełnia. Podniosła ona bowiem zarzut naruszenia szeregu przepisów u.f.p., ustawy o zasadach polityki rozwoju, rozporządzenia nr 1083/2006, rozporządzenia nr 1303/2013, k.c. i k.s.h. deklarując wprawdzie błędną ich wykładnię, ale nie wskazała na czym ów błąd miałby polegać. Jednocześnie zarzuciła wadliwe zastosowanie tych przepisów, co wiązać należy z próbą podważenia poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych. Do tej kwestii odnosi się oznaczony numerem 3 zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca nie kwestionuje jednak tego, że rzeczywiście dokonała opisanych w zaskarżonym wyroku zmian organizacyjnych. Wskazuje natomiast, że jej zdaniem okoliczność ta nie miała wpływu na osiągnięcie celów projektu ani na zakłócenie konkurencji na rynku. Kwestia ta jednak została prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji w świetle postanowień umowy o dofinansowanie. Wynika z nich bowiem jednoznacznie, że po pierwsze – tego rodzaju zmiany wymagały zgłoszenia organowi przed ich przeprowadzeniem. Po drugie – zgodzić się należy z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że zasady funkcjonowania na rynku podmiotu działającego w innej formie prawnej – spółki prawa handlowego są zupełnie inne niż przedsiębiorcy jednoosobowego. Odmienne są także reguły odpowiedzialności tego podmiotu za zobowiązania publicznoprawne. Nie ma pewności, że z tak zorganizowaną spółką zostałaby zawarta umowa o dofinansowanie. Nie wiadomo też, czy spełniałaby ona warunki do realizacji tejże umowy. W tym upatrywać należy sensu postanowień umowy o dofinansowanie, zakładających obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru przekształcenia formy prawnej beneficjenta. Niewywiązanie się z tej powinności kontraktowej eliminowało możliwość dokonania stosownej oceny przez organ i ewentualnego uzgodnienia dopuszczalności bądź warunków tego przekształcenia. Zmiana w formie działania beneficjenta była w tej sprawie istotna, zatem twierdzenia skarżącej o braku ich wpływu na realizację umowy są nieuzasadnione. Z tego powodu zasadnie organ ocenił działanie skarżącej za uchybienie stanowiące nieprawidłowość w rozumieniu art. 184 u.f.p. Dokonane przez organ oceny stanu faktycznego tej sprawy nie nasuwają zastrzeżeń i trafnie Sąd pierwszej instancji uznał je za prawidłowe. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 i art. 107 § 3, art. 105 §1 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. są nieuzasadnione. W podejmowanych przez organ czynnościach procesowych nie można dopatrzyć się wad w gromadzeniu materiału dowodowego bądź jego ocenie. Uzasadnienie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji jest pełne, przekonujące i zawiera wszechstronne argumenty. Z kolei zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. są nieuzasadnione dlatego, że skarżąca nie wykazała tego, by Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnego spośród istotnych aspektów tej sprawy, wydany wyrok został obszernie i szczegółowo uzasadniony, zaprezentowano dokładną i przekonującą analizę prawną wydanej w tej sprawie decyzji w kontekście stanowiska strony i podnoszonych przez nią zarzutów. Wskazywane przez skarżącą zagadnienia dotyczące odsetek także nie zasługują na uwzględnienie. Nie można dopatrzyć się wad w wykładni przepisów Ordynacji podatkowej, regulowanych zasady naliczania odsetek. Kwestia wysokości oprocentowania pożyczek na wolnym rynku nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia; oprocentowanie zaległości publicznoprawnych regulowane jest bowiem odrębnie i niezależnie od reżimu prawa prywatnego. Skarżąca nie wskazała poza tym, na czym miałaby polegać wada wykładni przepisów art. 207 ust. 1 pkt 1, pkt 2 pkt 3 u.f.p. w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 53 § 1 i art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej. Z kolei zarzuty organu są wprawdzie częściowo zasadne, ale dostrzeżone naruszenia w postaci błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Wyjaśnić należy, że artykuł 66a u.f.p. został wprowadzony do systemu prawnego przez art. 11 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475). Przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy z stanowi, że przepisy dotychczasowe znajdują zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odnosi się on zatem jedynie do kwestii proceduralnych. Z podobnym problemem mierzyły się już doktryna i orzecznictwo sądowe, a to w związku z analizą uregulowania międzyczasowego zamieszczonego w art. 324 § 1 o.p. Przepis ten miał następujące brzmienie: "Do spraw wszczętych, a nie rozpatrzonych przez organ podatkowy pierwszej instancji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się, z zastrzeżeniem § 2, przepisy niniejszej ustawy". Na kanwie interpretacji tego przepisu ukształtował się, zapoczątkowany wyrokiem SN z 7 maja 2002 r., III RN 60/01, LEX nr 1634065, pogląd, iż skoro ustawodawca posłużył się pojęciem sprawy, a nie postępowania, to jego wolą było poddanie wszelkich sytuacji prawnych działaniu przepisów objętych wskazanym unormowaniem. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 29 lipca 2005 r., I FSK 81/05, LEX nr 174431; z 28 lutego 2005 r., FSK 1534/04, LEX nr 164803; z 17 kwietnia 2008 r., II FSK 18/07, LEX nr 451229; z 2 października 2009 r., I FSK 1167/09, LEX nr 570769) i literaturze (zob. C. Kosikowski [w:] J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 324). W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Ustawodawca, zawężając hipotezę normy międzyczasowej do pojęcia postępowania, wykluczył spod jej zakresu sferę materialnoprawną. Brak regulacji intertemporalnej oznacza, że w grę wejść musi zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Ma ona bowiem charakter subsydiarny, w stosunku do zasady wstecznego działania prawa oraz zasady dalszego działania prawa dawnego. Konsekwencją nieokreślenia przez ustawodawcę skutków wejścia ustawy w życie jest opowiedzenie się za działaniem nowego przepisu już od momentu jego wejścia w życie i to zarówno do stosunków nowo kreowanych, jak i tych, które w chwili wejścia ustawy w życie już trwały, a więc retrospektywnie (zob. wyrok TK z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08, OTK-A 2009/11/165 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy nauki prawa). Stwierdzić zatem należy, że w odniesieniu do przepisu art. 66a ust. 1 – 3 u.f.p. ustawodawca skorzystał z zasady retrospekcji i dlatego regulacja ta musi być brana pod uwagę w kontekście przedawnienia zwrotu środków publicznych. Zauważyć także należy, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przepisy art. 66a ust. 1 pkt 1 – 2 u.f.p. stanowią regulację, która koresponduje z przewidzianym w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 uprawnieniem państw członkowskich do wydłużenia ustanowionego w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia terminu przedawnienia. W zakresie zobowiązania do zwrotu dotacji decyzja administracyjna ma charakter deklaratoryjny, wobec tego przedawnienie dotyczy jedynie terminu dochodzenia należności publicznoprawnej, nie zaś wykonania wydanej w tym przedmiocie decyzji (zob. na ten temat także wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 1604/23, LEX nr LEX nr 3719426). Pogląd zawarty w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest zatem błędny, choć przyznać trzeba, że niejasność redakcyjna analizowanego przepisu krajowego może wzbudzać pewne wątpliwości co do jego znaczenia prawnego. Nie zwalnia to jednak organów stosujących prawo i sądów z obowiązku dokonania takiej jego wykładni, by możliwe było jego stosowanie. Wskazany błąd w wykładni przepisu prawa materialnego o przedawnieniu nie mógł jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, dlatego że nie miał on żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodzić się bowiem należy z tym, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organu co do początku biegu terminu przedawnienia są niekonsekwentne. Ta istotna w tej sprawie kwestia zasadnie wzbudziła wątpliwości Sądu pierwszej instancji. Skoro z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie to, czy w sprawie doszło do przedawnienia, czy też nie, to znaczy że w tym zakresie dotknięta ona była naruszeniem prawa. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji przyjął nieprawidłową podstawę prawną obliczania terminu przedawnienia, to jednak uwaga odnosząca się do blisko trzyletniej różnicy w stanowisku organu (30 września 2012 r. i 28 września 2015 r.) w początkowym momencie biegu tego terminu jest w pełni zasadna. Z tego zatem powodu zaskarżona decyzja zasadnie została wyeliminowana z obrotu prawnego z powołaniem się na naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Także w kwestionowanym przez organ zakresie uzasadnienie wyroku jest sporządzone prawidłowo, wyjaśniono w nim jednoznacznie powody wydanego rozstrzygnięcia i zawarto podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostaje nieuzasadniony. Nie ma także mowy o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył powierzonej mu przez ustawodawcę kompetencji. Wbrew tezom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przypisał organowi naruszeń prawa procesowego, zwłaszcza art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. czy art. 8 § 1 bądź art. 11 k.p.a. Nie dopatrzono się wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a jedynie błędów w ocenie kwestii materialnoprawnej, to jest przedawnienia zobowiązania publicznego. Dlatego wskazane zarzuty pozostają nietrafne. Podkreślić należy, że kwestię przedawnienia zobowiązania organ obowiązany jest zawsze uwzględniać z urzędu, bez wzglądu na to czy strona formułuje stosowne zarzuty odwołania. Analiza tej problematyki jest zatem niezbędna dla zapewnienia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oparte na twierdzeniach przeciwnych zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 2, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. pozostają nieuzasadnione. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była analiza legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, na w tym w szczególności z uwzględnieniem wspomnianej kwestii przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego. Do powinności Sądu pierwszej instancji należało także badanie zasadności skargi niezależnie od podniesionych zarzutów. Nie można zatem przyjąć, że dopatrzenie się przez Sąd pierwszej instancji naruszeń w tym zakresie oznaczałoby uchybienie wskazanym przepisom prawa procesowego. Przepis art. 2 p.p.s.a ma charakter ustrojowy i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym podniesione jego naruszenie miałoby polegać. Podobna uwaga odnosi się do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który z kolei reguluje kompetencję sądu administracyjnego w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnej. Nie wiadomo w czym organ upatruje jego naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine oddalił obie skargi kasacyjne.