I GSK 235/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 234/24 w sprawie ze skargi R. L. J. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 6 maja 2024 r. nr 3/ROPS/2024 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu fundacji z tytułu zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. L. J. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: sąd, WSA) wyrokiem z 26 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 234/24 oddalił skargę R. L. J. (dalej: skarżący, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: Zarząd, organ) z 6 maja 2024 r. w przedmiocie orzeczenia odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji dopełnił w sprawie przesłanki doręczenia zastępczego decyzji Zarządu z 12 stycznia 2021 r., nr 1/ROPS/2021 (dalej: decyzja zwrotowa), o jakim mowa w art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: kpa) i że dokonał skutecznego doręczenia decyzji zwrotowej beneficjentowi i w konsekwencji błędne uznanie, iż dopuszczalne było wszczęcie wobec skarżącego postępowania w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 8 kpa dotyczącego zasady pogłębiania zaufani obywatela do organów administracji; 3. art. 3 § 1 ppsa poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz przyznanie kuratorowi wynagrodzenia według norm przepisanych, ponieważ nie zostało ono pokryte ani w części ani w całości przez stronę, dla której zostałam ustanowiona. Oświadczono także o zrzeczeniu się rozprawy. Zarząd w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669). Mając na uwadze powyższe uwagi zwrócić należy uwagę, że w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez wadliwe przyjęcie, że organ dokonał skutecznego doręczenia decyzji zwrotowej beneficjentowi w trybie art. 44 § 4 kpa i w konsekwencji błędne, iż dopuszczalne było wszczęcie wobec skarżącego postępowania w sprawie orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego i naruszenie art. 8 kpa (zasady pogłębiania zaufani obywatela do organów administracji) oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Zgodnie z art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut trafny, ponieważ WSA prawidłowo nie podzielił zastrzeżeń skarżącego w tym zakresie. Twierdzenie skarżącego, że przesyłka zawierająca decyzję zwrotową nie zawierała konkretnego wskazania gdzie pozostawiono zawiadomienie (w skrzynce pocztowej adresata czy w drzwiach) jest bezpodstawne. Bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki wynika, że doręczający wskazał miejsce pozostawienia zawiadomień (awiz) poprzez zaznaczenie oddawczej skrzynki pocztowej adresata (zgodnie z instrukcją zamieszczoną na tym dokumencie). Poprowadzona odręczna linia na zwrotnym poświadczeniu odbioru zaznacza wyłącznie słowa: "w oddawczej skrzynki pocztowej adresata", wyliczone w dalszej kolejności miejsca nie zostały tą linią zaznaczone. Taka adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie budzi wątpliwości co do wskazania, gdzie zostawione zostało awizo. WSA trafnie wskazał, że wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (por. np. wyrok WSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 69/24). Wobec powyższego, wymóg z art. 44 § 2 kpa, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu, został w niniejszej sprawie spełniony. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (p. np. wyroki NSA: 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 2131/15 czy z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1478/23). Ponadto – co szczególnie ważne w kontekście pierwszego z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej – za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu (p. wyroki NSA: z 21 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 703/22 oraz z 29 października 2025 r. sygn. akt I GSK 86/23). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa, gdyż zawiera elementy wymienione w tym przepisie. Z jego treści wynika jasne stanowisko sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto przedstawia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, który stanowi m.in., że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszyć powyższą zasadę sąd może wówczas, gdy podstawę faktyczną jego orzekania stanowić będą inne materiały niż znajdujące się w aktach administracyjnych i ewentualnie dowody zgromadzone przez sąd, stosownie do art. 106 § 3 ppsa (p. np. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 506/08). Niewątpliwie WSA nie wykroczył poza materiał zebrany w postępowaniu administracyjnym, jedynie odmiennie niż skarżący go ocenił. Natomiast nie jest naruszeniem art. 133 § 1 ppsa przyjęcie przez sąd za prawidłową oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ, nawet wówczas, gdyby ocena ta była wadliwa (p. wyroki NSA z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1361/08). Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z art. 8 kpa (zasadą zaufania). Poczynione wyżej uwagi potwierdzają, że zaskarżona do WSA decyzja nie narusza przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu (w tym art. 8 kpa), więc sąd nie miał podstaw do jej uchylenia, a tylko wtedy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa – jako tzw. przepis wynikowy – mógłby odnieść zamierzony skutek. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie (brak uchylenia zaskarżonej decyzji). Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Zatem sąd może naruszyć ww. przepis wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. W rozpatrywanej sprawie WSA dokonał oceny zaskarżonego aktu i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W efekcie czego zasadnie uznał, że organ nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Na zasądzone koszty składał się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach wynagrodzenia kuratora, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.