I GZ 145/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henry Wach po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. S. na postanowienie zawarte w punkcie 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3278/24 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 17 września 2024 r. nr DIR-IIa.025.72.2022.DJ.6 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2025 r., V SA/Wa 3278/24 po rozpoznaniu skargi B. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 17 września 2024 r. nr DIR-IIa.025.72.2022.DJ.6 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 18 listopada 2022 r. nr DK/267/2022; w punkcie 2) zasądził od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz B. S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). B. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła zażalenie zaskarżając postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zawartego w pkt 2. wyroku WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2025 r., V SA/Wa 3278/24 w części, a to w zakresie, w jakim na rzecz skarżącej nie zasądzono kwoty 6.305,00 PLN (słownie: sześć tysięcy trzysta pięć złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwoty 1.0.800,00 PLN (słownie: dziesięć tysięcy osiemset złotych 00/100) tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w razie uwzględnienia skargi, skarżącej przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co miało istotny wpływ na wydanie pkt 2 zaskarżonego wyroku i doprowadziło do pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uiszczonej przez skarżącą opłaty od skargi w kwocie 6.305,00 PLN (słownie: sześć tysięcy trzysta pięć złotych 00/100), b) § 14 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie), poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie winien mieć § 14 pkt 1 ppkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Powyższe spowodowało błędną podstawę zasądzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny opłaty za czynności adwokackie w kwocie 480,00 PLN (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100), podczas gdy w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stawka powinna być obliczoną na podstawie wartości przedmiotu sporu, który wynosi 630.465,00 PLN (słownie: sześćset trzydzieści tysięcy czterysta sześćdziesiąt pięć złotych 00/100), a więc minimalna stawka za czynności adwokackie przy zastosowaniu prawidłowej podstawy prawnej winna wynosić kwotę 10.800,00 PLN (słownie: dziesięć tysięcy osiemset złotych 00/100). Uwzględniając powyższy zarzut skarżąca wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz skarżącej B. S. kwoty 17.105,00 PLN (słownie: siedemnaście tysięcy sto pięć złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą składają się: kwota 10.800,00 PLN tytułem minimalnej stawki za czynności adwokackie w przedmiotowej sprawie oraz kwota 6.305,00 PLN tytułem zwrotu uiszczonej przez skarżącą opłaty od skargi, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej. Zażalenie w sprawie zostało wniesione na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2025 r., V SA/Wa 3278/24. Odnosząc się do przepisów regulujących zwrot kosztów postępowania między stronami wskazać należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. za jeden z elementów niezbędnych kosztów postępowania uważa wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego), jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji: w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 2, za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego - 1200 złotych, a w innej sprawie - 480 złotych. Wskazać należy, że rozporządzenie uzależnia wysokość wynagrodzenia pełnomocnika od przedmiotu sporu. Dlatego to charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej, czy przedmiot skargi wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, będzie przesądzał także o tym, jaka będzie podstawa do przyznania pełnomocnikowi wynagrodzenia. Strona w zażaleniu podnosi, że wynagrodzenie za czynności adwokackie powinno być przyznane na podstawie § 2 pkt 7 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, gdyż sprawa dotyczy należności pieniężnej. Rozpoznając zażalenie w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie wpis od skargi na decyzję w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej został poprawnie ustalony przez Sąd I instancji, bowiem zależnie od ustalonego rodzaju wpisu obliczana jest stawka wynagrodzenia pełnomocnika. Stosownie do art. 230 § 1 p.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji, pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, a w innych sprawach pobiera się wpis stały (art. 231 p.p.s.a). Przepis ten stanowi pewien skrót myślowy, gdyż - jak wskazano powyżej - w postępowaniu sądowo administracyjnym przedmiotem zaskarżenia są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a nie należności pieniężne. W orzecznictwie wskazuje się, że w art. 231 p.p.s.a. ustawodawca miał na myśli sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pieniężną bądź stwierdzające jej istnienie lub nieistnienie (postanowienie NSA z 23 czerwca 2008 r., II FZ 227/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z 21 maja 2013 r., I GZ 161/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wpis stosunkowy powinien być pobrany od skargi na akt, który w sposób bezpośredni wiąże się z należnością pieniężną. Bezpośredni związek między taką należnością a obejmującym ją aktem zachodzi wtedy, gdy w danym akcie organ konkretyzuje (z reguły określa wysokość) należności. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 17 września 2024 r. nr DIR-IIa.025.72.2022.DJ.6 utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej "PARP"), z 18 listopada 2022 r. nr DK/267/2022 znak: DK.SDZN2.57.12.67.2022JM(14), którą orzeczono: 1) o odpowiedzialności B. S. solidarnie z E. sp. z o.o. za niepodatkowe należności budżetowe E. sp. z o.o. określone decyzją Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 18 października 2017 r. nr DK/270/2017 z tytułu zwrotu środków przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie z 20 lutego 2009 r., nr [...]; 2) o zobowiązaniu B. S. do zapłaty kwoty należności głównej w wysokości 310.789,75 złotych (trzysta dziesięć tysięcy siedemset osiemdziesiąt dziewięć, 75/100); 3) o zobowiązaniu B. S. do zapłaty kwoty odsetek w wysokości 319.675,00 złotych (trzysta dziewiętnaście tysięcy sześćset siedemdziesiąt pięć, 00/100), określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia przekazania środków na rachunek bankowy E. sp. z o.o. do dnia 18 listopada 2022 r. tj. dnia wydania decyzji administracyjnej w I instancji, z wyłączeniem okresu, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 op, tj. od 2 sierpnia 2022 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji do doręczenia decyzji I instancji, w tym: a) kwotę odsetek w wysokości 272.104,00 złotych od kwoty 264.171,29 złotych pochodzącej ze środków europejskich od 11 sierpnia 2011 r. do 1 sierpnia 2022 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji; b) kwotę odsetek w wysokości 47.571,00 złotych od kwoty 46.618,46 złotych pochodzącej ze środków budżetu państwa od dnia 5 września 2011 r. do 1 sierpnia 2022 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w I instancji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że omawiana decyzja orzekająca o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej nie może być traktowana jako obejmująca skonkretyzowane należności pieniężne. Zaskarżona decyzja dotyczy solidarnej odpowiedzialności skarżącej wraz ze spółką, określając uprawnienie skarżącej, bowiem egzekucja z majątku spółki jest bezskuteczna. W sprawach dotyczących decyzji orzekających o solidarnej odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania podatkowe lub inne zobowiązania publicznoprawne, badane są ustawowe przesłanki przeniesienia takiej odpowiedzialności, a nie wysokość należności określana czy ustalana w odrębnym postępowaniu. Nie ma zatem podstaw do przyjmowania, że w takich przypadkach przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika, że w tego typu decyzjach organ rozstrzyga, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki przewidziane w art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa dla stwierdzenia odpowiedzialności członka zarządu spółki za jej zobowiązania podatkowe. Decyzja taka nie może być traktowana jako akt kreujący należność pieniężną, bądź stwierdzający jej istnienie, ponieważ okoliczność ta pozostaje poza granicami sprawy. Przedmiotem sprawy toczącej się przed organem nie jest w istocie ustalenie należności pieniężnej, ale ustalenie istnienia przesłanek pozwalających na przypisanie osobie trzeciej odpowiedzialności za zobowiązania podatnika (vide. postanowienie NSA z 5 grudnia 2013 r. I FZ 468/13). Z kolei w postanowieniu z 13 maja 2008 r. II FZ 182/08 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o odpowiedzialności ma charakter subsydiarny, ponieważ przesłanką jej wydania jest bezskuteczność egzekucji należności podatkowych wobec samej spółki. Osoba trzecia, zobowiązana na podstawie art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej do uiszczenia należności za podatnika, nie ma statusu strony w postępowaniu wymiarowym w stosunku do spółki i może skutecznie kwestionować jedynie fakt przeniesienia należności, a nie wysokość tej należności. Tym samym wysokość zaległego podatku nie jest przedmiotem sporu w sprawie o przeniesienie odpowiedzialności. Wadliwe jest więc pobieranie wpisu stosunkowego od decyzji o odpowiedzialności podatkowej (por. też postanowienia NSA: 17 października 2024 r. o sygn. akt I GZ 317/24; z 8 stycznia 2019 r. o sygn. akt I GZ 467/18; z 6 października 2011 r. o sygn. akt I FZ 240/11; z 19 października 2010 r. o sygn. akt I FZ 384/10; z 18 czerwca 2010 r. o sygn. akt II FZ 253/10; z 19 listopada 2008 r. o sygn. akt I FSK 1678/08; z 2 grudnia 2008 r. o sygn. akt I FZ 424/08; zob. też B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024, LEX; S. Babiarz, Przesłanki odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych, Pr. i Pod. 2008/5, s. 1-15). Powyższe znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, gdyż decyzja orzekająca o odpowiedzialności Skarżącej, jako członka zarządu spółki E. sp. z o.o., za niepodatkowe należności budżetowe z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, została wydana na postawie m.in.: art. 116 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2760), dalej "op", w związku z art. 61 ust. 3 pkt 2, art. 60 pkt 6, art. 66b i art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1872), dalej "ufp". Stąd też nawet niemożliwe było ustalenie i pobranie wpisu stosunkowego i niemożliwe było ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie. W tej sytuacji przyjąć należało, że w przypadku kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie odpowiedzialności członków zarządu osoby prawnej za zobowiązania publicznoprawne przedmiotem skargi nie jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu przyznanego dofinansowania, lecz kwestia poniesienia odpowiedzialności prawnej z tego tytułu za osobę prawną przez tych członków zarządu. Wobec powyższych rozważań, należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna w określonej wysokości. Zatem wpis od skargi został pobrany w prawidłowej wysokości w kwocie 200 złotych jako wpis stały, zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zgodnie z § 2 ust. 6 tego rozporządzenia, wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg, w sprawach skarg niewymienionych w ust. 1-5 wpis stały wynosi 200 złotych. Skoro wpis od skargi na decyzję w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej jest wpisem stałym to nie można uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Prawidłowo więc Sąd I instancji ustalił wynagrodzenie adwokackie. Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia zgodnie z którym stawka minimalna w sprawie opłat za czynności adwokackie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, w innej sprawie wynosi 480 złotych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję prawidłowo zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 697 złotych, na które składają się w tej sprawie uiszczony wpis od skargi (200 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz poniesiona przez skarżącą opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych). Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji zarządzeniem z 24 lutego 2025 r. zwrócił skarżącej nadpłacony wpis sądowy od skargi w kwocie 6105 złotych z uiszczonej kwoty 6305 złotych na konto skarżącej (vide. potwierdzenie z rejestru Opłat Sądowych WSA w Warszawie z 27 lutego 2025 r. pod pozycją 8236 k. 63 akt sądowych). Pobierając tym samym z uiszczonej kwoty 6305 złotych należy wpis od skargi w wysokości 200 złotych. Ponadto wojewódzki sąd administracyjny zarządzeniem z 24 lutego 2025 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że wpis sądowy od skargi w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania jest stały i wynosi 200 złotych na podstawie § 2 ust 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Odnosząc się z natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.