I GSK 143/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1452/13 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 17 maja 2013 r. nr OR12-2013-0290 w przedmiocie przyznania płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1452/13 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę "A" sp. z o. o. w T. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 17 maja 2013 r. nr OR12-2013-0290 w przedmiocie płatności obszarowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka ubiegając się o uzyskanie płatności do gruntów rolnych złożyła dnia 27 kwietnia 2007 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w którym zadeklarowała 69 działek ewidencyjnych. Na działkach tych zadeklarowała 30 działek rolnych o powierzchni 878,76 ha. W ramach powyższego wniosku powierzchnia 878,76 ha zadeklarowana została do jednolitej płatności obszarowej (JPO), 90,60 ha do płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPO), 698,95 ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (PZ). W dniu 8 lutego 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo z Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Opolu informujące, że grunty zostały odebrane dotychczasowemu użytkownikowi, czyli spółce. W dniu 26 marca 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wraz z protokołami wydania składników majątku datowanymi na lipiec 2007 r. wierzycielowi spółki, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR). Do akt postępowania zostało włączone oświadczenie złożone w imieniu ANR potwierdzające, że grunty będące w zasobach ANR zostały odebrane dotychczasowemu użytkownikowi, tj. Spółce w drodze czynności komorniczych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, dążąc do uzyskania stanowiska strony w przedmiocie utraty posiadania deklarowanych do płatności działek, wystosował do strony wezwanie. W odpowiedzi z dnia 12 sierpnia 2009 r. spółka wyjaśniła, że utraciła w dniu 20 lipca 2007 r. posiadanie gruntów deklarowanych do płatności we wniosku na rok 2007. Na potwierdzenie udzielonych wyjaśnień przedłożono kopię załącznika do protokołu zajęcia nieruchomości z dnia 20 lipca 2007 r. W dniu 17 lutego 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo złożone przez stronę, w którym stwierdziła, że w chwili składania wniosku posiadała legitymację do ubiegania się o płatności do gruntów objętych wnioskiem i pomimo wydania gruntów w egzekucji komorniczej nie doszło do przekazania gospodarstwa w rozumieniu stosowych przepisów. Powołała się przy tym na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.w.b.) i stwierdziła, że w tej sytuacji nie jest dopuszczalne przejęcie uprawnienia do płatności przez ANR. W dniu 17 czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, którą odmówił spółce przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożył stosowne sankcje. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 30 czerwca 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 10 października 2011 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję uznając, że należy przeprowadzić ponownie postępowanie ze względu na ogólny charakter wniosków dowodowych oraz rozległość ewentualnych dowodów. W dniu 15 grudnia 2011 r. w Biurze Powiatowym spisano protokół na okoliczność złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy przez prezesa spółki i pełnomocnika. Pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. ANR poinformowała, że grunty przejęte od spółki na podstawie zajęcia komorniczego z dnia 18 lipca 2007 r. w drugiej połowie 2007 r. zostały wydzierżawione. W dniu 23 stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił pełnomocnika strony o terminie załatwienia sprawy oraz o przysługującym, na podstawie art. 10 k.p.a., prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Pełnomocnik w dniu 15 lutego 2012 r. zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Tego dnia skierował też pismo. Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił spółce: 1/ przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję, 2/ przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPO) i nałożył sankcję, 3/ przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (PZ) i nałożył sankcję. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie decyzją z dnia 10 maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., III SA/Gl 1267/12, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły istotne przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ponieważ nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie dokonały ustaleń czy wobec zaistnienia przesłanek do odmowy płatności, zasadnym było w okolicznościach sprawy nałożenie na skarżącą sankcji. Jak również mimo obszernego uzasadnienia nie przedstawiły argumentacji przekonującej do wydanego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia 17 maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1452/13 skargę stwierdził, że organy odmawiając wnioskowanych płatności w okolicznościach faktycznych sprawy dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 7 ust. 1 i 2 u.p.s.w.b. i art. 143b ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.). Słusznie stwierdziły, że strona skarżąca nie spełniła przesłanek do ich przyznania z tego względu, że nie była posiadaczem i nie użytkowała danych działek rolnych przez cały rok kalendarzowy za jaki złożono wniosek, czyli za 2007 r. Jak wynika z zebranych dowodów strona utraciła posiadanie i nie użytkowała działek rolnych objętych wnioskiem od lipca 2007 r., tzn. od momentu dokonania przez komornika zajęcia ruchomości w postaci zasianego zboża na podstawie prawomocnego wyroku. Zajęcie to oznaczało, że spółka nie tylko nie mogła kontynuować produkcji rolnej, ale też że z tym momentem przestała faktycznie władać tym gruntem. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: - art. 7 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35 poz. 217 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odnośnie art. 21 ust. 1 i 2 ich niezastosowanie. - art. 51 ust. 2 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 z późn. zm.) oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE L z dnia 20 listopada 2004 r., nr 345, poz. 1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 2, 28 ust. 2, 44 ust. 3, 100, 143b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r., nr 270, poz. 1) poprzez ich niezastosowanie; - art. 28 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r., nr 270, poz. 1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r., nr 270, poz. 1) w zw. z art. 1 ust. 16) i art. 3 rozporządzenia Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2012/2006 z dnia 19 grudnia 2006 r. zmieniające i poprawiające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.384.8) poprzez ich niezastosowanie. - art. 75 § 1 i art. 83 kpa poprzez ich niezastosowanie. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowo oceniono, że skarżąca nie była posiadaczem i użytkownikiem wnioskowanych działek rolnych przez cały rok kalendarzowy, zaś sam fakt dokonania zasiewów i pobrania plonów na koszt spółki przez inny podmiot po zajęciu zbiorów przez komornika nie oznacza, że dany grunt był posiadany i utrzymywany w dobrej kulturze przez cały rok. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że odmawiając wnioskowanych płatności w okolicznościach faktycznych sprawy dokonano prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 7 ust. 1 i 2 u.p.s.w.b. i art. 143b ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.). Słusznie stwierdzono bowiem, że skarżąca kasacyjnie nie spełniła przesłanek do ich przyznania z tego względu, że nie była posiadaczem i nie użytkowała danych działek rolnych przez cały rok kalendarzowy za jaki złożono wniosek, czyli za 2007 r. Jak wynika z zebranych dowodów skarżąca kasacyjnie spółka utraciła posiadanie i nie użytkowała działek rolnych objętych wnioskiem od lipca 2007 r., tzn. od momentu dokonania przez komornika zajęcia ruchomości w postaci zasianego zboża na podstawie prawomocnego wyroku. Zajęcie to oznaczało, że spółka nie tylko nie mogła kontynuować produkcji rolnej, ale też że z tym momentem przestała faktycznie władać tym gruntem, czyli utraciła jego posiadanie. Zbioru plonów dokonał już inny podmiot. Poza tym spółka sama stwierdziła w piśmie z dnia 12 sierpnia 2009 r., że utraciła w dniu 20 lipca 2007 r. posiadanie gruntów deklarowanych do płatności. Znalazło to też potwierdzenie w oświadczeniach właściciela gruntów, czyli Agencji Nieruchomości Rolnych, składanych w sprawie, np. zawartego w pierwszym piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. Jak wynika z informacji przekazanych przez ANR grunty te po przejęciu przez ANR zostały wydzierżawione w drugiej połowie 2007 r. innym podmiotom, a do tego momentu nie były użytkowane i pozostawały w zasobach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Poczynienie nakładów przez spółkę na poczet upraw przed złożeniem wniosku w postaci zakupu nasion, nawozów, środków ochrony roślin oraz poniesienie kosztów związanych ze zbiorem plonów po złożeniu wniosku nie oznacza, że został spełniony warunek posiadania działek rolnych i utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Strona nie jest upoważniona do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do otrzymania płatności, ponieważ była w posiadaniu i użytkowała działki w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Nie można też zaakceptować poglądu, że w tej sytuacji bez znaczenia jest kontynuowanie tego posiadania po dacie złożenia wniosku do końca roku kalendarzowego. Oceniając stan faktyczny sprawy nie można zgodzić się z twierdzeniem, że pomimo wydania gruntów w drodze zajęcia komorniczego nie doszło do przymusowego wydania gospodarstwa właścicielowi, czyli Agencji Nieruchomości Rolnych. Słusznie podkreślono, że istotą sporu nie jest ustalenie, czy spółka w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności była posiadaczem gruntów rolnych, ale nie była posiadaczem w dniu wydania decyzji, tylko określenie w jakim okresie powinna być posiadaczem gruntu i je użytkować, aby mieć prawo do otrzymania płatności. W tym kontekście należycie przyjęto, że powinno trwać do końca danego roku kalendarzowego. Ponoszenie kosztów upraw i zbioru plonów nie ma znaczenia, jeśli rolnik utraci w trakcie roku posiadanie i możliwość użytkowania gruntu od danego momentu, jak w tej sprawie na skutek zajęcia komorniczego, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.