I GSK 1152/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 915/23 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.166.2023.2/[...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 maja 2024 r., I SA/Gl 915/23 oddalił skargę B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 27 kwietnia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.166.2023.2/MK UNP: 2401-23-101648 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. B. B. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz na zasadzie art 250 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") wniosła o przyznanie pełnomocnikowi Skarżącej, kosztów nieopłaconej ani w części ani w całości pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącej kasacyjnie z urzędu w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wraz ze stawką podatku VAT oraz za reprezentację przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to: 1. art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 34 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) poprzez zaniechanie uwzględnienia uzasadnionych zarzutów Skarżącej w przedmiocie niedopuszczalności egzekucji oraz niesłuszne stwierdzenie bezzasadności tychże zarzutów, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zastosowany środek egzekucyjny był nadmiernie uciążliwy dla Skarżącej, a nadto organ egzekucyjny zaniechał pouczenia jej o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek, co w ocenie Skarżącej winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego, 2. art. 7 w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 135 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy pierwszego i drugiego stopnia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz pozbawienia Skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło jej skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy obu stopni uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co spowodowało nadto zawyżenie wartości składek w tytule wykonawczym. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za podstawę wyroku z 15 maja 2024 r., I SA/Gl 915/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego mającymi zastosowanie w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., upea oraz z mocy art. 18 upea przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane odpowiednio. W ramach przytoczonych obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej art. 33 § 1 pkt 6) w związku z art. 34 § 4 upea; w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej art. 7 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa oraz art. 135 p.p.s.a. Artykuł 33 § 1 upea nie zawiera jednostki redakcyjnej pkt 6) i brzmi: "Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej." Artykuł 34 § 4 upea zawiera jednostki redakcyjne pkt 1), pkt 2), pkt 3), a pkt 3) zawiera jednostki redakcyjne lit. a), lit. b) i brzmi: Organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o: 1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne; 2) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej - zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części; 3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w: a) art. 33 § 2 pkt 1-5, b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Tych przepisów nie naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ponieważ nie miały one zastosowania w sprawie, w której kontroli sądowo administracyjnej podlega postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, którym jest ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 27 kwietnia 2023 r. oddalające skargę na czynność egzekucyjną. W artykule 54 upea zawarte są zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego regulujące skargę na czynności egzekucyjne. Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: oddala skargę na czynność egzekucyjną; uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. W przypadku uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną organ egzekucyjny: uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części; usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej. Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w której zarzuty są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób wojewódzki sąd administracyjny naruszył każdy ze wskazanych przepisów kpa, czy przez błędną wykładnię każdego z nich, czy przez niewłaściwe zastosowanie każdego z nich. Skarżący kasacyjnie nie wskazał i nie uzasadnił, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu z osobna, oraz nie uzasadnił istnienia hipotetycznego związku przyczynowego pomiędzy naruszaniem każdego z tych przepisów z osobna, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie uzasadnił wystąpienia możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zgodnie z art. 18 upea, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kpa jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w upea, ponieważ przepisy kpa nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. Według art. 1 pkt 1) i 2) upea, ustawa określa: sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast, według art. 17 § 1 upea, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie z art. 1 pkt 1) kpa, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 kpa). Uregulowane w Rozdziale 2 Zasady ogólne kpa mają zastosowanie w postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, podobnie jak i przepisy Rozdziału 4 Dowody kpa. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera własne zasady ogólne w art. 7 oraz art. 7a: praworządności; celowości; najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego; obowiązek współpracy wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności. Odmiennie niż w kpa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowany jest ciężar dowodu, który spoczywa na zobowiązanym i tak: Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. To zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym oraz na wierzycielu nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne w prowadzonym postępowaniu stosując środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, stosują środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W toku postępowania stoją na straży praworządności, a ponieważ nie prowadzą postępowania dowodowego nie są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie podejmują też wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponieważ nie wydają decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył art. 7 kpa, ponieważ zasada praworządności wynika z art. 7 § 1 upea, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Postępowanie ze skargi na czynność organu egzekucyjnego nie kończy się wydaniem decyzji, zobowiązany bierze w nim czynny udział składając skargę, w której określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Organ egzekucyjny nie dysponuje w tym postępowaniu innymi dowodami, ponieważ postępowania dowodowego nie prowadzi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub postępowania. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. należy zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego będącego podstawą prawną postanowienia ostatecznego, nie zawiera jakiegokolwiek zarzutu w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.). Odnosząc się także do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.