I GSK 1071/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 105/23 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 105/23 po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ZUS z [...] października 2022 r. nr [...]. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s., poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego oraz objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym; 2. naruszenie przepisów postępowania w zakresie w jakim uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 83 i 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność ZUS będzie podlegać kontroli sądu powszechnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu tych podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, należy je rozpoznać łącznie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że za podstawę uchylenia decyzji obu instancji Sąd I instancji wskazał po pierwsze: konieczność dokonania przez organ oceny czy w sprawie doszło (i ewentualnie w jakim zakresie) do przedawnienia należności, przy czym konieczne będzie jednoznaczne wskazanie okresów zawieszenia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację; po drugie: deficyty postępowania przed organem opisane na stronach 21-25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodujące, że rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie obowiązany w prawidłowo tj. zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnionej decyzji ocenić sprawę zarówno w zakresie całkowitej nieściągalności, jak również w zakresie oceny przesłanki określonej w § 3 ust.1 pkt 1 o pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). Tymczasem postawione zarzuty kasacyjne dotyczą wyłącznie pierwszej z wymienionych kwestii, mianowicie skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a także § 3 ww. rozporządzenia mieści się kontrola przedawnienia składek. W tej sprawie faktycznie, zgodnie z tym co twierdzi organ, skarżąca (wnioskodawczyni) nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania przed organem, że należność jest przedawniona. Nie było żadnego sporu, co do wysokości zadłużenia skarżącej wobec ZUS. Z zaskarżonego wyroku nie wynika, że takie zastrzeżenia strona składała w postępowaniu sądowym. Jak natomiast wynika ze stanowiska organu skarżącego kasacyjnie, podjął on czynności zmierzające do ustalenia czy przedmiotowe składki są przedawnione, co czynił z pomocą specjalistycznej aplikacji. Nie mamy tu zatem do czynienia z sytuacją faktyczną w której dłużnik składając wniosek o umorzenie należności składkowych jednocześnie kwestionuje wysokość tego zadłużenia podnosząc na przykład zarzut przedawnienia. W takiej bowiem sytuacji organ rozpoznając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek powinien odnieść się do argumentów wnioskodawcy kwestionujących ostatecznie przyjętą wysokość zaległości składkowej, której umorzenia wnioskodawca się domaga. Nie jest bowiem kontestowane ani w orzecznictwie ani w piśmiennictwie, że procedując w sprawie o umorzenie należności składkowych ich faktyczna wysokość powinna być ustalona. Wynika to wprost z art. 82 ust. 2 u.s.u.s. zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane (...) a zatem to wnioskodawca składając wniosek o umorzenie wskazuje zakres tego postępowania. W takim kontekście jest mowa o badaniu kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie zaległych należności składkowych. Jak już powiedziano, na gruncie tej sprawy sporu między skarżącą a organem odnośnie do wysokości zadłużenia nie było. Tym niemniej zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej nie odnoszą się w pełni do stanowiska Sądu I instancji, przez co zaskarżony wyrok musi pozostać w obrocie prawnym. Organ nie podjął bowiem próby podważenia prawidłowości stanowiska WSA w Krakowie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji spowodowane jest także brakami w zakresie merytorycznego uzasadnienia czy zostały spełnione przesłanki wnioskowanego umorzenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.