I GSK 1046/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 828/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 września 2022 r. nr UP-761/2022 w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 828/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 września 2022 roku nr UP-761/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 1 marca 2022 r. strona zwróciła się do ZUS z wnioskiem o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek, powołując się na swoją trudną sytuację finansową. ZUS decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Dnia 14 lipca 2022 r. do ZUS wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów, także uwzględnionych w decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. ZUS zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego ich przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Czynności, mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z dnia 15 czerwca 2022 r. i pozostają aktualne. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie budżet gospodarstwa domowego, składający się z dochodu wnioskodawcy i jego żony, wynosi 5259,98 zł i jest znacznie wyższy od kwoty minimum socjalnego, która za I kwartał 2022 r. dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego została oszacowana na kwotę 2362,46 zł. Potwierdza to, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Podana kwota minimum socjalnego zawiera już szacunkowe kwoty, jakie dwuosobowe gospodarstwo przeznacza na zakup odzieży i obuwia, na higienę osobistą, kulturę i rozwój, wydatki związane z użytkowaniem i energią, a także na ochronę zdrowia oraz transport. W ocenie organu sytuacja wnioskodawcy nie jest trudna i nie nosi znamion ubóstwa. Dnia 1 marca 2022 r. wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek i zaproponował, aby zadłużenie rozłożyć na raty w wysokości 500 zł miesięcznie. W ocenie ZUS zaproponowana kwota raty jest dla wnioskodawcy realna do uregulowania i nie spowoduje pogorszenia sytuacji materialnej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), dalej: u.s.u.s., zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". W ocenie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ dostatecznie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, tj. w takim zakresie, w jakim było to możliwe zebrał cały dostępny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, a następnie rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Organ uwzględnił wszystkie okoliczności podane przez skarżącego oraz okoliczności wynikające z danych będących w posiadaniu organu. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia przez organ odsetek od nieopłaconych składek skarżącego, pomimo ziszczenia się przesłanek ustawowych i oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi tegoż stanowiska za zasadnego; b) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu że sformułowanie "może" zawarte w ww. przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umarzania należności składkowych i tym samym uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji organu za prawidłowa, podczas gdy ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w szczególności z dokumentów świadczących o wyjątkowo ciężkiej sytuacji materialnej oraz rodzinnej skarżącego wynika, że zaistniały; przestanki w pełni uzasadniające umorzenie należności - a nałożenie obowiązku opłacenia należności z tytułu składek pozbawia skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi złożonej przez skarżącego, mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023.775 t.j. z dnia 2023.04.25 dalej jako: k.p.a.), które zostały zdaniem skarżącego naruszone przez organ, z powodu braku wszechstronnego i prawidłowego zbadania materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy; b) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez, zaniechanie dokonania analizy, przedstawionego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 roku, materiału dowodowego w postaci dokumentacji; medycznej skarżącego oraz jego małżonki - J. G., nadto faktur VAT, obrazujących trudną sytuację finansową małżeństwa G. i w konsekwencji niedopuszczenie dowodu z ww. dokumentów, mimo iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mogły przyczynić się do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, odmiennego od tego forowanego przez organ administracyjny: Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący stwierdził, że w sprawie nie dokonano wszechstronnego i prawidłowego zbadania materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest niezasadny. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Kontrolując zatem stanowisko sądu pierwszej instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. pod kątem ocenienia przez niego poprawności zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i jego rozważenia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarżący tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył tych ustaleń i dowolności ich oceny. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 1 marca 2022 r. wynika, że wnioskodawca: jest żonaty; nie pracuje zarobkowo; nie pobiera renty lub emerytury; posiada dochód z innych źródeł w wysokości 4042 zł miesięcznie; nie pobiera zasiłku/świadczenia z urzędu pracy; nie korzysta z zasiłku z opieki społecznej; nie korzysta z innych form pomocy; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem na łączną kwotę 4050 zł, w tym opłaty eksploatacyjne, TV SAT, wywóz śmieci w wysokości 1050 zł, koszty związane z leczeniem w wysokości 2000 zł, inne (podatki) w wysokości 1000 zł; prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która uzyskuje dochód w wysokości 1000 zł netto; nie posiada zobowiązań pieniężnych, nie posiada nieruchomości, wierzytelności; posiada środki pieniężne na rachunku bankowym w wysokości 300 zł; posiada inne składniki mienia ruchomego telewizor, radio i komputer o łącznej wartości 500 zł; oczekuje na zlecenie napisania książki biograficznej, która pozwoli osiągnąć dochód w 2023 r. w wysokości ok. 20 000 zł; jest w stanie uregulować należność główną w ratach po 500 zł miesięcznie; choruje na prostatę, a ponadto w 2022 r. istnieje konieczność wymiany uzębienia; żona choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, z żoną ma ustanowioną rozdzielność majątkową. Na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych organ ustalił, że wnioskodawca: 19 sierpnia 2019 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej (kod PKD 17.12.Z produkcja papieru i tektury); nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych w ZUS, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna; żona zgłosiła go do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego jako członka rodziny, z którym pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym; nie posiada nieruchomości; jest właścicielem pojazdów: samochód osobowy marki MITSUBISHI, rok produkcji 1996, samochód osobowy marki FIAT UNO, rok produkcji 1984, samochód ciężarowo-osobowy MERCEDES-BENZ, rok produkcji 1984; żona pobiera świadczenie rentowe z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1338,44 zł brutto (1217,98 zł netto). W analizowanej sprawie budżet gospodarstwa domowego, składający się z dochodu wnioskodawcy i jego żony, wynosi 5259,98 zł i jest znacznie wyższy od kwoty minimum socjalnego, która za I kwartał 2022 r. dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego została oszacowana na kwotę 2362,46 zł. Potwierdza to, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Na tej podstawie WSA w ślad za organem zasadnie przyjął, że względem skarżącego nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazujące na całkowitą nieściągalność. Stosownie do tych ustaleń dokonano oceny zasadności i możliwości zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ocena ta dokonywana jest w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet obiektywnie trudna sytuacja rodzinna, finansowa czy zdrowotna nie obliguje organu do przyznania wnioskowanej ulgi płatniczej. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1830/18). Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Aby tego uniknąć organ musi, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnić swoje stanowisko, odnosząc je do ustalonych okoliczności faktycznych oraz rodzaju i charakteru dochodzonej należności publicznoprawnej. Treść argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji ZUS dowodzi, że nie jest ona rozstrzygnięciem dowolnym i nie doszło do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przeanalizował ustalony przez organ stan faktyczny oraz treść uzasadnienia decyzji. Sąd prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił przyczynę, dla której oddalił skargę. Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie jego dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia - zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżący nie korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi rekompensatę finansową dla osoby, która rezygnuje lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Nie legitymuje się również orzeczoną niezdolnością do pracy ani orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia strony uniemożliwia uzyskiwanie środków pozwalających na spłatę należności względem ZUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo odczytali treść wskazanego przepisu. Nie doszło również do błędu subsumcji, gdyż ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ustalonym stanie faktycznym organ może bowiem umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ale może również odmówić umorzenia tych należności. Odmowa ich umorzenia, a więc rozstrzygnięcie sprawy niezgodne z oczekiwaniami skarżącego, ale zgodne z hipotezą i dyspozycją wskazanej normy prawnej nie oznacza naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię lub braku jego zastosowania. Dodatkowo w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Należy podkreślić, ze dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, ze zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji dokonania analizy, przedstawionego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r., materiału dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie podważa ono treści dokonanych w sprawie rozważań i nie miało wpływu na wynik sprawy. Potwierdza jedynie opisane przez skarżącego wydatki ponoszone na leczenie jego i żony. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., § 3 ust. 1-3 rozporządzenia, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.