I GSK 1003/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 593/21 w sprawie ze skargi Gminy J. K. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia 15 października 2021 r. nr 23/2021 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy J. K. na rzecz Zarządu Województwa P. 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. I SA/Bk 593/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA w Białymstoku) oddalił skargę Gminy J. K. (dalej zwanej gminą, skarżącą lub skarżącą kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 15 października 2021 r. nr 23/2021 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 11 lutego 2022 r. wniosła gmina, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 pkt. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem 1303/2013) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9 poprzez ich błędną wykładnię przez WSA w Białymstoku t.j. na tym, że w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego doszło do naruszenia przepisów, skutkujących możliwością nałożenia przez IZ RPOWP korekty zgodnie z załączonym do rozporządzenia taryfikatorem, przez co także uzasadniona była konieczność zastosowania korekty finansowej i zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty 104 273,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia wypłaty środków do dnia zwrotu, b) art. 16 pkt. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 38 ust. 4a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (obowiązującej w trakcie trwania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) poprzez ich błędną wykładnię przez WSA w Białymstoku polegającą na tym, że: - Wyjaśnienia do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia miały wpływ na jego zmianę w trakcie postępowania konkursowego i w konsekwencji na naruszenie zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówienia publicznego, w sytuacji gdy na ogłoszenie zamawiającego odpowiedziało liczne grono oferentów (pięciu), spełniając przy tym wymogi formalne postępowania, podług czego udało się zachować konkurencyjność postępowania, uczciwą konkurencję oraz równe traktowanie wykonawców, co następnie umożliwiło wybranie najkorzystniejszej dla Zamawiającego oferty, - w wyniku odpowiedzi na złożone przez oferenta pytanie co do treści zamówienia doszło do zmiany treści SWIZ, co skutkowało koniecznością zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu i zamieszczeniem ogłoszenia o zmianie ogłoszenia w BZP, a czego skutkiem było naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, w sytuacji gdy w wyniku odpowiedzi na zadane przez oferenta pytanie nie doszło do zmiany treści SWIZ, a jedynie do uszczegółowienia i doprecyzowania jego treści, pozwalającego na pogłębienie równego traktowania wykonawców, zachowanie uczciwej konkurencji oraz na zapewnienie zasad proporcjonalności i przejrzystości postępowania, - brak zmiany przez Zamawiającego informacji o treści SIWZ w BZP po udzieleniu odpowiedzi przez zamawiającego na zapytania ofertowe, mógł spowodować ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców, a tym samym doprowadzić do hipotetycznego powstania szkody w budżecie UE, wynikającego z wyeliminowania z udziału w zamówieniu podmioty, które zaoferowałyby ofert korzystniejsze, w sytuacji gdy nie można wykazać związku przyczynowego pomiędzy takowym działaniem a potencjalnym (hipotetycznym) naruszeniem przepisów, powodującym powstanie szkody w budżecie UE. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż zasadne było stanowisko IZ RPOWP, że w wyniku odpowiedzi na zapytanie ofertowe dot. wadium doszło do zmiany treści SWIZ, co w rezultacie spowodowało naruszenie mogące spowodować potencjalną szkodę w budżecie UE, a w wyniku którego należało zastosować korektę finansową, w sytuacji gdy do naruszenia mogącego spowodować nawet hipotetyczną szkodę w budżecie UE nie doszło, przez co Sąd winien był uwzględnić skargę w całości i uchylić skarżone rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że przez uczciwą konkurencję należy rozumieć stworzenie przez zamawiającego warunków do uczciwego konkurowania przez wykonawców o uzyskanie zamówienia, jak też do eliminowania zachowań sprzecznych z prawem lub etyką. Natomiast zasada równego traktowania w wymiarze pozytywnym oznaczać będzie jednakowe traktowanie wykonawców na każdym etapie postępowania, bez stosowania przywilejów, ale także środków dyskryminujących wykonawców ze względu na ich właściwości. Jej przestrzeganie polega na stosowaniu jednej miary do wszystkich wykonawców znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji, nie zaś na jednakowej ocenie wykonawców. Natomiast w aspekcie negatywnym, odejście od zasady równego traktowania będzie się przejawiało gdy zamawiający ograniczy lub utrudni dostęp do zamówienia wykonawcy zdolnemu do jego wykonania, ze względu na jakąś jego cechę, w sposób nieuzasadniony przepisami prawa. Gmina podkreśliła, że zarzuty Sądu co do naruszenia konkurencyjności i równego traktowania w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego są nieprawdziwe. Do postępowania przystąpiło liczne grono potencjalnych wykonawców (pięciu) w wyniku czego za chybiony należy uznać stawiany skarżącemu zarzut, iż udzielenie wyjaśnień do SIWZ w zakresie wadium, mogło doprowadzić do zawężenia kręgu wykonawców i potencjalnego odrzucenia oferty przy niewłaściwej wysokości wpłaconego wadium. Należy podkreślić także, że wszyscy oferenci prawidłowo odczytali intencję Gminy i wpłacili wadium w odpowiedniej wysokości. Tym samym nie można mówić o potencjalnym (a nawet hipotetycznym) naruszeniu przepisów, powodującym powstanie szkody w budżecie UE. Brak jest przy tym jakiegokolwiek związku przycz3mowego pomiędzy owym naruszeniem przepisów a potencjalną szkodą. Skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd przyjął bezkrytycznie za organem, że samo nieprecyzyjne oznaczenie kwoty wadium mogłoby spowodować przystąpienie potencjalnego kontrahenta, który uiściłby nieprawidłową kwotę wadium, co spowodowałoby odrzucenie jego oferty. Fakty przeczą jednak takiemu rozumowaniu. Zarząd Województwa Podlaskiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Odnosząc się więc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów o charakterze wynikowym, bez powiązania ich z regulacjami natury proceduralnej, naruszenie to których miałoby być podstawą sugerowanego przez nią uchylenia zaskarżonej decyzji. Oba wskazane jako naruszone przepisy stanowią podstawę orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, tj. oddalenia skargi na zaskarżony akt lub czynność (art. 151 P.p.s.a.) bądź uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), poprzez co, ze swej istoty nie mogą być samodzielną podstawą zarzutów skargi kasacyjnej. Poza tym, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być wyłącznie zarzut takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego typu zależność autor skargi kasacyjnej winien wyraźnie wykazać. W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie ani nie wskazała naruszenia których to przepisów postępowania się dopuścił organ, a co w sposób nieuprawniony miałby zaakceptować Sąd I instancji, ani też nie wykazała, że tego typu naruszenie mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Ponadto, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała podstawę prawną, właściwą dla uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. To zaś prowadzi do wniosku, że omawiany zarzut, niezależnie od swojej niekompletności, jest również wewnętrznie sprzeczny. Poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, jak to wynika z jego twierdzeń, skarżąca kasacyjnie zarzuca wadliwość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, niemniej jednak niepowołanie w jego treści żadnego z przepisów odnoszących się do sposobu czynienia tych ustaleń sprawa, że zarzut ten, w połączeniu ze wskazanymi wyżej jego cechami, jako wadliwie sformułowany, uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do niego. Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, a także jej zarzutami, co sprawia, że nie może ich korygować czy uzupełniać, a także domniemywać intencji strony, dotyczących poruszonych w nim kwestii. Przechodząc do zarzutów opartych na twierdzeniach skarżącego kasacyjnie, odnośnie naruszenia prawa materialnego również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności, z uwagi na ich nieprawidłowe sformułowanie. I tak w kwestii pierwszego z tego rodzaju zarzutów zauważyć należy, że w tym wypadku skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię art. 2 pkt. 36 rozporządzenia 1303/2013 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9, nie podając w tym drugim przypadku o jaki akt prawny jej chodzi. Nawet jednak gdyby przyjąć, że chodzi jej o ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej: u.f.p.), na który to akt prawny powołał się organ, to nie sposób jest przyjąć, że dopuszczenie się błędu wykładni mogło w tym wypadku polegać na przyjęciu, że w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego doszło do naruszenia przepisów, skutkujących możliwością nałożenia przez IZ RPOWP korekty zgodnie z załączonym do rozporządzenia taryfikatorem, przez co także uzasadniona była konieczność zastosowania korekty finansowej i zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty 104 273,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia wypłaty środków do dnia zwrotu. Błąd wykładni polega bowiem na niewłaściwym odkodowaniu treści normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, przy czyn skarżący kasacyjnie, powołując się na tego rodzaju uchybienie winien wskazać, jak prawidłowo dany przepis winien był zostać zinterpretowany. W niniejszym przypadku, zarzucając błędną wykładnię art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9 gmina nie wskazała na czym polegało błędne odczytanie zawartych w nich norm. Odwoływanie się zaś wprost do błędnego uznania, iż w prowadzonym przez nią postępowaniu dotyczącym udzielenia zamówienia doszło do błędnego stwierdzenia naruszenia przepisów, świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie wykładnię przytoczonych przez siebie regulacji, ale ich zastosowanie, a także poczynione w sprawie ustalenia. Tymczasem prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych nie można kwestionować poprzez zarzut związany z naruszenia prawa materialnego, gdyż ocena jego zastosowania możliwa jest jedynie poprzez pryzmat niekwestionowanego czy też niepodważonego stanu faktycznego. Jeżeli zaś chodzi o możliwość podważenia prawidłowości zastosowania regulacji materialnoprawnych, to w tym wypadku stwierdzić należy, że co do zasady nie jest to możliwe przy niepodważeniu dokonanych ustaleń faktycznych. Do podważenia prawidłowości tych ustaleń na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło. Tak więc wadliwość przedmiotowego zarzutu przesądziła to, że nie mógł on zostać uznany za zasadny. Jeżeli chodzi o drugi zarzut oparty na twierdzeniach dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 pkt. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (w zw. z art. 38 ust. 4a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 z późn. zm.), obowiązującej w trakcie trwania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) poprzez ich błędną wykładnię to również w tym wypadku aktualne pozostają stwierdzenia odnośnie wadliwości jego sformułowania. W tym bowiem wypadku skarżąca kasacyjnie, podnosząc wprost dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu, w rzeczywistości zarzuciła zaakceptowanie przez WSA w Białymstoku błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także wadliwe zastosowanie wskazanych przez nią przepisów. W tym więc wypadku, z uwagi na tego rodzaju nieprawidłowości nie było możliwości uwzględnienia tego zarzutu, który został niewłaściwie sformułowany, tj., w sposób który uniemożliwił odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, do poruszonej w nim problematyki. Mając wiec na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił przedmiotową skargę. Kierując się art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie gminy na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego kwotę 2 700 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.