I GSK 1370/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1616/18 w sprawie ze skargi G. S.Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 lipca 2018 r. nr 29/18 w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1616/18 oddalił skargę G. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 lipca 2018 r. nr 29/2018 w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej. Skargę kasacyjną wniosła G.S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo tego, że decyzja organu II Instancji winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania celem merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do argumentacji zawartej w skardze na temat wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.5.2017, str. 4, zwanego dalej "rozporządzeniem delegowanym 2017/891") i sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się jedynie do wykładni - bezspornie niemającego zastosowania w niniejszej sprawie - art. 115 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 2011 r., s. 1); 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ jest władny zawiesić uznanie Grupy z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą a do zawieszenia płatności pomocy nie jest konieczne wydanie - w toku prowadzonego dochodzenia (śledztwa) przez organy krajowe (policje, prokuraturę) - postanowienia o przedstawieniu członkowi organizacji zarzutu popełnienia przestępstwa oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą; 4) naruszenie prawa materialnego 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ może zawiesić płatność z wniosku o płatność, którego merytoryczne nie zbadał, mimo że - w ocenie pełnomocnika - nie da się zawiesić płatności pomocy bez zbadania czy taka płatność - abstrahując od prowadzonego postępowania karnego w przedmiocie oszustwa - w rzeczywiście by się Skarżącej należała. Na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a., Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. skarżąca Spółka na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prokuratury Okręgowej w S. z dnia 21 września 2022 r. o umorzeniu postępowania (sygn. akt PO [...]) w sprawie G. S. Sp. z o.o. na fakt, iż postępowanie karne zostało umorzone, a zaskarżona decyzja była bezpodstawna, decyzja została wydana na skutek naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania co do zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Nieusprawiedliwiony jest zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je zaś oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16). Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem procesowym, a zatem mógłby zostać uwzględniony, co prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego wyroku, jedynie wówczas, gdyby stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej na stronach 6-7 oraz 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia przedstawiono wykładnię art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 i art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. To, że skarżąca nie zgadzała się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd I instancji nie oznaczało, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. W realiach sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie finalnie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi Sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej warto zauważyć, że zdaniem Sądu I instancji instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W tej sytuacji w ocenie WSA wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem stanowi podstawę do zawieszenia płatności. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się jednak skarżąca kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji. Podziela w tym zakresie poglądy i argumentację prawną zaprezentowane w wyrokach NSA: z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3507/18, z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 803/21, z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1231/21, z 29 marca 2021 r., sygn. I GSK 1355/21 oraz z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1393/21. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz wyłącznie czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, zgodnie z którym organ nie może zawiesić płatność z wniosku, którego jeszcze merytorycznie nie rozpoznał. Mając na uwadze przedstawione wyżej ratio legis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 według Naczelnego Sądu Administracyjnego zawieszenie płatności, o którym mowa w tej regulacji może mieć miejsce na etapie postępowania dotyczącego przyznania płatności, jeszcze przed rozstrzygnięciem przyznającym taką płatność, jak również już po jego zakończeniu i po przyznaniu takiej płatności. Tylko taka wykładnia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zabezpiecza interesy finansowe Unii Europejskiej. Stwierdzenie popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem UE nr 1308/2013 definitywnie wyklucza przyznanie płatności, natomiast ewentualne umorzenie postępowania przed organami ścigania skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawieszającej płatność. W tym ostatnim przypadku w zależności od etapu, na którym nastąpiło zawieszenie płatności, organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne w dalszym ciągu - jeżeli zawieszenie nastąpiło przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności, albo realizuje płatność – jeżeli w obrocie prawnym jest już decyzja przyznająca taką płatność. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie miała żadnego wpływu okoliczność umorzenia postępowania karnego, co nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że umorzenie postępowania karnego w tej sprawie powinno stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawieszającej płatność, co oczywiście nie świadczy o jej wadliwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz.265.).