I GSK 100/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 651/24 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 157/CE/D/PG/2023/ARiMR w przedmiocie wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. A. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., V SA/Wa 651/24 oddalił skargę A. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 grudnia 2023 r. nr 157/CE/D/PG/2023/ARiMR w przedmiocie wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych. A. A. (dalej: "skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/2406 z 8 grudnia 2022 roku w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 czerwca 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżącemu nie należy się wsparcie finansowe do 18 817 sztuk kaczek (kod CN 0105 99 10) z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019-2012 w odniesieniu do 82 dni w kwocie 71 956,75 złotych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za podstawę wyroku z 6 czerwca 2024 r., V SA/Wa 651/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika, poza wymaganiami z art. 176 § 1 p.p.s.a. powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Skarga kasacyjna musi zawierać wymagane elementy składowe wyrażone w języku tekstu prawnego, w języku prawnym, a nie w języku prawniczym. Ponadto, skarga kasacyjna musi być zredagowana zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. należy zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nie powiązanie naruszenia tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego z naruszeniem przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą nie może być prawnie skuteczne. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W skardze kasacyjnej powołując art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono: "naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/2406 z dnia 8 grudnia 2022 roku w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 2 czerwca 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżącemu nie należy się wsparcie finansowe do 18.817 sztuk kaczek (...)." Po pierwsze, zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Po trzecie, art. 2 ust. 1 rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2022/2406 z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce zawiera jednostki redakcyjne litery od a) do d). Po czwarte, § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 2 czerwca 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce zawiera jednostki redakcyjne punkty od 1) do 3). Po piąte, stawiając zbiorczy zarzut błędnej wykładni dotyczący niesprecyzowanych jednostek redakcyjnych dwóch różnych aktów prawnych, skarżący kasacyjnie nie uzasadnił na czym polegało mylne zrozumienie tych przepisów przez wojewódzki sąd administracyjny oraz, jaka jest ich prawidłowa wykładnia. Po szóste, posługując się zwrotem "poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu (...)" skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenie, że wydatek poniesiony przez Polskę po 30 września 2023 r. nie kwalifikuje się do finansowania unijnego. Jest to ustalenie z zakresu faktów, ponieważ decyzja ostateczna została wydana 28 grudnia 2023 r. Według art. 2 ust. 2 rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2022/2406: Żaden z wydatków poniesionych przez Polskę po dniu 30 września 2023 r. nie kwalifikuje się do finansowania unijnego, niezależnie od części wydatków, jaką stanowi. Zgodnie z art. 288 TFUE, w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2022/2406 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa unijnego stanowi wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia, kiedy Polska mogła ponosić wydatki kwalifikowane do częściowego finansowania przez Unię. Według § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 2 czerwca 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce, wsparcie jest udzielane, w drodze decyzji, na wniosek producenta rolnego składany: 1) do dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego; 2) w postaci papierowej na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na stronie internetowej administrowanej przez Agencję; 3) w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2022/2406 z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce: Wydatki poniesione przez Polskę kwalifikują się do częściowego finansowania przez Unię jedynie: a) w okresie stosowania środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych, o których mowa w przepisach Unii wymienionych w załączniku, oraz w odniesieniu do okresu ustanowionego w art. 1; oraz b) w odniesieniu do tych gospodarstw drobiarskich, w których zastosowano środki w zakresie zdrowia zwierząt i środki weterynaryjne, i które znajdują się w obszarach, o których mowa w przepisach Unii wymienionych w załączniku ("obszary objęte ograniczeniami"); oraz c) jeśli zostały wypłacone beneficjentowi przez Polskę najpóźniej do dnia 30 września 2023 r.; oraz d) jeżeli za okres, o którym mowa w lit. a), na zwierzę lub produkt nie przyznano żadnej rekompensaty z tytułu pomocy państwa ani ubezpieczenia i w odniesieniu do którego nie otrzymano wkładu finansowego Unii na mocy rozporządzenia (UE) nr 652/2014 uchylonego i zastąpionego od dnia 1 stycznia 2021 r. rozporządzeniem (UE) 2021/690. Podstawą prawną decyzji ostatecznej z 28 grudnia 2023 r. (pkt 2) są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce. Rozporządzenie określa zadania realizowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa związane z udzielaniem wsparcia, o którym mowa w art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/2406 z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz. Urz. UE L 317 z 09.12.2022, str. 56) oraz sposób i tryb realizacji tych zadań. Na tej podstawie na rachunek bankowy producenta wskazany w krajowym systemie ewidencji producentów przekazano 25 września 2023 r. wsparcie w wysokości 20.358,71 złotych. Natomiast podstawą prawną decyzji ostatecznej w części (pkt 3 decyzji) jest art. 138 § 1 pkt 2) kpa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej spełnienia wymogów niepodejmowania produkcji kwalifikujących do objęcia wsparciem w wysokości 51.598,04 złotych z powodu upływu terminu 30 września 2023 r. wynikającego z art. 2 ust. 2 rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2022/2406. Inaczej mówiąc, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji po pierwsze, udzielił wsparcia producentowi rolnemu w zakresie środków wypłaconych beneficjentowi przez Polskę najpóźniej do dnia 30 września 2023 r. (25 września 2023 r.), ponieważ były to wydatki poniesione przez Polskę kwalifikowalne do częściowego finansowania przez Unię. Po drugie, stosując prawo unijne, tj. art. 2 ust. 2 rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) 2022/2406 oraz art. 6 (Polska przekazuje Komisji rozliczenie płatności) 28 grudnia 2023 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mógł uwzględnić wniosku producenta rolnego o płatność w pozostałym zakresie, ponieważ upłynął już unijny termin 30 września 2023 r., po którym żaden z wydatków poniesionych przez Polskę nie kwalifikuje się do finansowania unijnego, niezależnie od części wydatków, jaką stanowi. Każda decyzja przyznająca płatności po 30 września 2023 r. byłaby obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5) kpa, jako niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalna w sposób trwały. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).