I GNP 1/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi A. H. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 237/24 w sprawie ze sprzeciwu A. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu premie dla młodych rolników oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2024 r., V SA/Wa 237/24 orzekając na skutek sprzeciwu A. H. na decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2. zasądził od organu na rzecz A. H. 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2019 r. przyznał A. H. (dalej: skarżącej, stronie lub sprzeciwiającej) pomoc finansową na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w wysokości 100.000 złotych z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Pierwsza rata pomocy w wysokości 80.000 złotych została wypłacona Skarżącej 26 lipca 2019 r. Organ poinformował Skarżącą, że termin na złożenie wniosku o płatność drugiej raty pomocy upływa 26 lipca 2022 r. A. H. 11 lipca 2022 r. złożyła wniosek o płatność drugiej raty pomocy, a także wniosek o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2022 r. odmówił stronie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2023 r. odmówił wypłaty drugiej raty pomocy. Organ poinformował A. H. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników", przyznanych na mocy decyzji z [...] marca 2019 r. 18 maja 2023 r. do postępowania wstąpił pełnomocnik strony wnosząc o udostępnienie mu akt sprawy w siedzibie organu. Akta sprawy zostały udostępnione pełnomocnikowi do wglądu 29 maja 2023 r., co potwierdził podpisem pod notatką służbową. Pełnomocnik wystąpił o przesłanie mu dwóch biznesplanów w wersjach elektronicznych, tj. ostatniego zaakceptowanego biznesplanu oraz niezaakceptowanego biznesplanu dołączonego do wniosku z 11 lipca 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2023 r. ustalił A. H. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 80.000 złotych. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik skarżącej, zarzucając naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2298; dalej: "ustawa o wspieraniu") poprzez wydanie decyzji pomimo uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postaci biznesplanu w wersji elektronicznej, podczas gdy pełnomocnik złożył 5 czerwca 2023 r. wniosek o przesłanie biznesplanów w wersji elektronicznej, a przed dniem wydania decyzji tych wersji nie otrzymał. Prezes ARiMR - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "kpa") - decyzją z [...] listopada 2023 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] sierpnia 2023 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 40 § 2 kpa poprzez brak doręczenia decyzji I instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co sprawia, że nie można uznać, by decyzja ta została skutecznie doręczona. Jednocześnie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zrealizował żądania pełnomocnika strony zawartego we wniosku z 5 czerwca 2023 r., co wymaga od organu I instancji ponownego przeprowadzenia czynności zgodnie z żądaniami i udziałem pełnomocnika. W sprzeciwie od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych płatności, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z 17 lipca 2014 r. nr 809/2014 poprzez jego niezastosowanie; 2) art. 80 kpa w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przejawiające się pominięciu stanu faktycznego sprawy przemawiającego za uznaniem, że w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z 17 lipca 2014 r. nr 809/2014, a względnie, że decyzja organu pierwszej instancji z 2 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany założeń biznesplanu (nie wyrażająca zgody na zmianę założeń biznesplanu) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, wznowieniem postępowania w sprawie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy oraz umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie jako co najmniej wszczętego przedwcześnie. Wyrokiem z 23 października 2024 r., V SA/Wa 237/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję uzasadniając, że organ odwoławczy nie wykazał i nie uzasadnił konieczności skorzystania z trybu określonego w art. 138 § 2 kpa. Sąd I instancji podkreślił, że brak doręczenia decyzji organu I instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie sprawił, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego ze skutkiem związania nią organu (art. 110 § 1 kpa) jest jej doręczenie. W wyżej wymienionym przepisie nie ma mowy o doręczeniu decyzji stronie. W tej sytuacji, nawet doręczenie decyzji innemu podmiotowi, a nie stronie, powoduje, że decyzja taka wchodzi do obrotu prawnego i zaczyna wywoływać skutki prawne, a uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. W sprawie decyzja organu I instancji została przesłana stronie i odebrana przez nią osobiście, zatem poprzez jej doręczenie weszła do obrotu prawnego i związała działające w sprawie organy. Co więcej, skoro odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika strony, to uznać należy, że decyzja organu I instancji pomimo nieprzesłania jej temu pełnomocnikowi, doszła do jego wiadomości. Nie sposób zatem uznać, by A. H. była pozbawiona prawa do złożenia środka odwoławczego, albo że ograniczone zostało w ten sposób jej prawo do reprezentacji, skoro pod odwołaniem podpisał się ustanowiony radca prawny. W ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego, że istnieje konieczność przeprowadzenia czynności w postępowaniu "zgodnie z żądaniami i udziałem pełnomocnika" – co miałoby nastąpić w warunkach określonych w art. 138 § 2 kpa, tj. przed organem I instancji (wyłącznie), bez możliwości skorzystania z trybu określonego w art. 136 § 1 kpa. Okoliczność, że pełnomocnik w odwołaniu wskazał, że z uwagi na niezrealizowanie jego wniosku o przesłanie dwóch biznesplanów w wersjach elektronicznych nie jest w stanie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie oznacza, że istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" co do jej stanu faktycznego, a do tego – "mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Niewątpliwie pełnomocnikowi umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy w siedzibie organu (co wynika z notatki z 29 maja 2023 r.; vide: k. 441 akt administracyjnych), a na organie administracyjnym nie ciąży obowiązek realizowania każdego żądania do przesyłania stronom dokumentów w formie elektronicznej, w sytuacji, gdy akta sprawy zostały udostępnione do wglądu i umożliwiono sporządzanie z nich notatek i odpisów, stosownie do art. 73 § 1, 1a i 2 kpa, zaś w § 3 tego przepisu jest mowa jedynie o możliwości (nie zaś obowiązku) zapewnienia dokonania takich czynności w systemie teleinformatycznym. Tym bardziej w sytuacji, gdy pełnomocnik przyznaje, że z wydruków papierowych wynikają odmienne informacje aniżeli zawarte w decyzji organu I instancji, co dowodzi, że pełnomocnik miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i sporządzenia z nich notatek, służących do sformułowania zarzutów odwołania w tym zakresie. Nic nie stało przy tym na przeszkodzie, by pomiędzy zapoznaniem się z aktami sprawy w siedzibie organu (29 maja 2023 r.), a jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ (9 sierpnia 2023 r.), zatem przez okres przeszło dwumiesięczny, profesjonalny pełnomocnik wypowiedział się co do zebranych dowodów. Jednocześnie przed wstąpieniem do sprawy pełnomocnika, stronie umożliwiono wykonanie fotografii dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, co – jak wynika z jej podania z 16 maja 2023 r. – zostało przez nią zrealizowane częściowo w dniu 15 maja 2023 r., zaś pozostałą część dokumentacji (na prośbę jej pełnomocnika) odebrał upoważniony brat strony potwierdzając to własnoręcznym podpisem. Abstrahując od prawa strony do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek oraz żądania odpisów, nie wydaje się, by można było mówić o pozbawieniu strony prawa do obrony poprzez nieprzesłanie jej profesjonalnemu pełnomocnikowi dokumentów w formie elektronicznej, w sytuacji, gdy chodzi o dokumenty pochodzące od strony (biznesplany), zatem o dokumenty, które winny być zasadniczo w jej dyspozycji. Jeżeli nawet, w ocenie organu brak spełnienia żądania pełnomocnika stanowi naruszenie istotne dla wyniku sprawy, to nie ma przeszkód, by uchybienie to usunąć na etapie postępowania odwoławczego poprzez przesłanie mu żądanych dokumentów w formie elektronicznej, umożliwiając jednocześnie pełnomocnikowi uzupełnienie zarzutów odwołania w stosownym terminie (art. 136 § 1 kpa). Wojewódzki sąd administracyjny podkreślił, że chybione były argumenty sprzeciwu, gdyż zmierzały do zajęcia przez Sąd merytorycznego stanowiska co do zasadności odwołania i jako takie wykraczały poza dopuszczalne granice kontroli przeprowadzanej w trybie art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 kpa, zaś sąd nie ma podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do meritum sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stał się prawomocny wobec nie złożenia skargi kasacyjnej skarżąca pismem z 2 lutego 2026 r. wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Orzeczenie zaskarżono w części co do pkt 1 wyroku (w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji) na podstawie art. 285a § 1 p.p.s.a. Autor skargi domaga się stwierdzenia niezgodności wyroku WSA w Warszawie z 23 października 2024 r., V SA/Wa 237/24 oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda a mianowicie: 1. Naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. poprzez ukształtowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w sposób skutkujący znaczącym pogorszeniem sytuacji procesowej i materialnej skarżącej mimo braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu lub czynności, co przejawia się w uznaniu przez zaskarżony wyrok: a) że doręczenie decyzji pod adres zamieszkania skarżącej zamiast do jej pełnomocnika jest skuteczne mimo, że stanowisko organu II instancji w zakresie bezskuteczności doręczenia skarżąca uznawała za prawidłowe w całości, a wniesiony sprzeciw koncentrował się na zupełnie innych kwestiach merytorycznych i procesowych; b) że pełnomocnikowi umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy w siedzibie organu, a na organie administracyjnym nie ciąży obowiązek realizowania każdego żądania do przesyłania stronom dokumentów w formie elektronicznej, w sytuacji gdy akta sprawy zostały udostępnione do wglądu i umożliwiono sporządzania z nich notatek i odpisów, gdy tymczasem skarżąca w ogóle nie kwestionowała wskazania organu II instancji, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić czynności w postępowaniu zgodnie z żądaniami i udziałem pełnomocnika A. H., a wniesiony sprzeciw koncentrował się na zupełnie innych kwestiach merytorycznych i procesowych. Argumentację ma poparcie powyższych zarzutów skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności prawomocnego orzeczenia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 285j p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw. Skarga ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, chyba że ważne względy przemawiają za wyznaczeniem rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2024 r., V SA/Wa 237/24 spełnia wymagania formalne określone w art. 285e p.p.s.a. Skarga jednak nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak spełnienia przesłanki bezprawności powyższego orzeczenia. Zgodnie z art. 285a § 1 p.p.s.a., skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Stosownie zaś do art. 285a § 2 p.p.s.a., w wyjątkowych przypadkach skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego także wtedy, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, ale tylko wówczas, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Istotą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest wykazanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane niezgodnie z prawem, w następstwie, czego wynikła szkoda. Skarga o stwierdzenie niezgodności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, który pozwala podważyć prawomocne orzeczenie sądu, jako niezgodne z prawem (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011 s. 612 – 613, T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 s. 1050 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 22 lipca 2010 r., I CNP 100/09). Skarga nie jest odrębnym środkiem zaskarżania orzeczenia. Jest to instytucja nadzwyczajna, mająca umożliwić realizację prawa, nadanego przez art. 77 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Należy podkreślić, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje, jeżeli zmiana lub uchylenie w drodze innych środków prawnych nie były możliwe i nie są możliwe w chwili wnoszenia skargi. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał dopuszczalność rozpoznawanej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2012 r., II FNP 4/12). Sformułowanie "niezgodności z prawem" nie zostało zdefiniowane w p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie objaśnienia terminu można wywodzić z całokształtu instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, przy uwzględnieniu istoty i sensu odpowiedzialności państwa przewidzianej w art. 4171 § 2 k.c. w związku z art. 77 Konstytucji RP (por. J. Gudowski (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego..., t. 2, s. 442). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, pojęcie niezgodności z prawem jest niezależne od tego, jak pojmowana jest bezprawność czyjegoś działania lub zaniechania na gruncie odpowiedzialności cywilnej i korzysta ze swoistej autonomii. Prawidłowość stosowania prawa przez sądy związana z pełnieniem przez nie konstytucyjnych funkcji wymiaru sprawiedliwości, co w konsekwencji wymaga zagwarantowania tym organom władzy publicznej znacznego marginesu niezawisłości. Wynika z niego swoboda w ocenie prawa i faktów stanowiących podstawę orzekania. Istotą bowiem orzekania przez sąd jest to, że dokonana przez ten organ wykładnia prawa jest aktem myślowym do pewnego stopnia subiektywnym i niepodlegającemu idealnemu odwzorowaniu w innych okolicznościach i przez inną osobę (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 marca 2007 r., II CNP 124/06, LEX nr 457765). Na wskazane rozumienie niezawisłości sędziowskiej determinujące pojęcie "niezgodności z prawem" wielokrotnie zwracał uwagę Sąd Najwyższy, który w wyroku z 24 czerwca 2010 r., IV CNP 114/09, zreasumował wcześniejsze rozważania na ten temat stwierdzając, że "niezgodność orzeczenia z prawem, powodująca odpowiedzialność odszkodowawczą państwa, musi polegać na oczywistej obrazie prawa. Nie jest nią natomiast wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, choćby a posteriori okazała się nieprawidłowa. Niezgodność prawomocnego orzeczenia z prawem może wynikać tylko z oczywistych błędów sądu, spowodowanych rażącym naruszeniem zasad wykładni lub stosowania prawa. Orzeczenie niezgodne z prawem, to orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i nie podlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej. Niezgodność z prawem rodząca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa musi zatem mieć charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku orzeczeniu sądu można przypisać cechy bezprawności" (por. też wyrok z 25 marca 2009 r., V CNP 93/08; wyrok z 25 marca 2009 r., V CNP 93/08, wyrok z 16 stycznia 2009 r., II CNP 42/08, wyrok z 16 stycznia 2009 r., II CNP 42/08, wyrok z 2 października 2007 r., II CNP 101/07; wyrok z 14 grudnia 2006 r., I BP 13/06; wyrok z 31 marca 2006 r., IV CNP 25/05; postanowienie z 15 kwietnia 2010 r., II CNP 86/09; wyrok z 23 sierpnia 2007 r., I BP 7/07; wyrok z 14 stycznia 2010 r., IV CNP 53/09; wyrok z 2 lipca 2009 r., V CNP 9/09; wyrok z 11 marca 2008 r., I BP 50/07; wyrok z 20 września 2007 r., II CNP 93/07, wyrok z 8 sierpnia 2007 r., BP 2/07; postanowienie z 12 listopada 2007 r., I BU 10/07, postanowienie z 29 października 2007 r., II BP 40/07; postanowienie z 20 czerwca 2007 r., I BP 28/07; wyrok z 8 lutego 2007 r., II BP 7/06; wyrok z 13 czerwca 2007 r., II BU 26/06.) W świetle powyższych przepisów, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ma charakter nadzwyczajny i musi być traktowana jako wyjątkowy instrument prawny, dopuszczalny jedynie w ściśle określonych przypadkach. Nakazuje to ścisłą wykładnię przepisów art. 258a-285l p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że skarga ta nie może zastępować ani uzupełniać skargi kasacyjnej i być w ten sposób traktowana jako środek wszczynający dodatkową kontrolę instancyjną (por. S. Babiarz, K. Aromiński, (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Lex 2015 r., Rozdział XIII oraz np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 grudnia 2018 r., I ONP 6/18, z 28 lutego 2018 r., II FNP 1/18 i z 31 stycznia 2018 r., I GNP 17/17, z 17 kwietnia 2023 r., I ONP 3/21). Wniesiona w sprawie skarga opiera się na zarzucie naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. Skarżąca upatruje szkody wynikłej z wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która ma w jego ocenie charakter majątkowy i pozostaje w normalnym związku przyczynowym z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w jego uzasadnieniu, które wiążą organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stanowisko to jest nieuprawnione. Pomija ono bowiem samą istotę sprzeciwu. Uszło uwadze skarżącej, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji, jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, wtedy gdy organ l instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów postępowania niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującego kontrolę decyzji kasacyjnej z uwzględnieniem jedynie kryteriów formalnych. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że uchybienia organu l instancji nie dawały podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego Sąd I instancji uznał za naruszające art. 138 § 2 kpa. Art. 64e p.p.s.a. zawiera unormowanie szczególne w stosunku do ogólnej zasady określonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". U podstaw tego zakazu leży założenie, że sytuacja skarżącego nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego. Jego celem jest więc zapobieganie sytuacjom, w których strona, niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego lub niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja jej ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Ustalenie treści zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożone. Ustalenie, czy wydano orzeczenie na niekorzyść skarżącego, jest stosunkowo proste tam, gdzie orzeka się merytorycznie. Trudności pojawią się w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchyli decyzje organów administracji. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. W takim przypadku nie można przewidzieć, czy uchylenie decyzji w konsekwencji nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Nie można bowiem wykluczyć, że po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zapadnie decyzja mniej korzystna dla skarżącego, a więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będzie na "niekorzyść" skarżącego [tak np. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2006, s. 293/. W piśmiennictwie wyrażono również pogląd, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności /tak J. Zimmermann: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wynika, że strona skarżąca odnosząc się do pojęcia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. błędnie to pojęcie rozumie oczekując, że rozstrzygnięcie Sądu powinno być dla niej bardziej korzystne od zaskarżonej decyzji. Zakaz orzekania na niekorzyść oznacza jednak, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej) nie może być dla skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone (z wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). Stwierdzić zatem należy, że twierdzenia skarżącej są zupełnie bezzasadne, bowiem zarówno Sąd I instancji uwzględniając sprzeciw, jak i organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji na skutek uchylenia decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek uwzględnienia wyżej wymienionego sprzeciwu nie wydał orzeczenia z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej. Należy przypomnieć, że decyzja kasacyjna podejmowana na podstawie art. 138 § 2 kpa, pomimo że jest decyzją wydaną w granicach indywidualnej sprawy administracyjnej, podlega z mocy art. 64e p.p.s.a. kontroli sądowoadministracyjnej w ograniczonym zakresie i w tym sensie modyfikuje treść art. 134 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje tylko "wycinek" sprawy administracyjnej, ograniczając się do skontrolowania istnienia przesłanek do wydania w tej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nadal nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, sąd administracyjny nie ma kompetencji do wyjścia w procesie kontroli poza ocenę przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej art. 138 § 2 kpa – czego zdaje się żądać skarżący. Zakres rozpoznania sprzeciwów wyznaczony przez art. 3 § 2a p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. umożliwia jedynie formalnoprawną kontrolę prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, a nie pełną kontrolę w granicach materialnie rozumianej indywidualnej sprawy administracyjnej. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. ma w realiach sprawy zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu zastosowanie tylko w zakresie wyznaczonym treścią art. 64e p.p.s.a., nie mógł być zatem naruszony poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności pozostających poza zakresem przesłanek wynikających z art. 138 § 2 kpa, a więc np. poprzez niezbadanie przesłanek z art. 80 kpa w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Oznacza to, że art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. nie mogły zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszone. Artykuł 153 jest przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ma zastosowanie, kiedy sąd administracyjny uwzględnieni skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej nie stosuje wskazanego przepisu p.p.s.a., lecz wypełnia ciążący na nim z mocy tego przepisu obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia decyzji, bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego, najpierw w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a po wniesieniu skargi na ponownie wydaną decyzję ostateczną przed sądem administracyjnym. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 października 2024 r., V SA/Wa 237/24 wyraził prawomocną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wiążące organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jedynie w zakresie art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw od decyzji, ponieważ stwierdził naruszenie art. 138 § 2 kpa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z mocy prawomocnego wyroku został zobowiązany do rozpoznania odwołania wniesionego przez pełnomocnika A. H. od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2023 r. Sprzeciw, o jakim mowa w art. 64a p.p.s.a. nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyraźnie wskazał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć zupełnie z innych względów aniżeli w nim wskazano. Wszak zarzuty zawarte w sprzeciwie dotyczyły prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów postępowania. Co za tym idzie pełnomocnik skarżącej kwestionując decyzję organu odwoławczego w trybie sprzeciwu i uzyskując wyrok, który uchylił decyzję kasatoryjną – nie może obecnie upatrywać szkody w tym, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej wydał decyzję merytoryczną o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1), ust. 1c ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...). Decyzja ustalająca kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest decyzją, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2) O.p. Zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Decyzja ustalająca ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny, jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie podatkowe istnieje od chwili doręczenia podatnikowi decyzji organu podatkowego pierwszej instancji. Zgodnie z art. 47 § 1 O.p., termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Natomiast, według art. 51 § 1 O.p., zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 52 § 1 pkt 2 i art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę (art. 53 § 1 O.p.). Według art. 54 § 1 pkt 2) i 3) O.p., odsetek za zwłokę nie nalicza się: za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 227 § 1, do dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy; za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty. Z przepisów tych wynika, że jeśli podatnik w terminie 14 dniowym od doręczenia mu decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych zwróci te środki, to zobowiązanie wygasa w całości, nie powstaje zaległość podatkowa i nie są naliczane odsetki za zwłokę. Decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2023 r. została doręczona A. H. [...] sierpnia 2023 roku, termin płatności rozpoczął swój bieg 19 sierpnia 2023 roku i upłynął 1 września 2023 roku. Zaległość podatkowa, od której naliczane są odsetki za zwłokę powstała 2 września 2023 roku. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2025 roku. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało wydane niezgodnie z prawem, w następstwie czego wynikła szkoda. Nadzwyczajny środek zaskarżenia, jakim jest skarga uregulowana w dziale VIIA p.p.s.a., nie jest bowiem i nie może być środkiem zmierzającym do pełnej kontroli legalności prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych do czego zdaje się zmierzać skarżący. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie jest niezgodny z prawem oraz stosownie do treści art. 285k § 1 p.p.s.a. w związku z art. 285l p.p.s.a. orzekł jak w sentencji