RWA-4/2003

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI i KONSUMENTÓW W WARSZAWIE RWA-61/01/2003/MS Warszawa, dn. 6 czerwca 2003 r. DECYZJA Nr RWA - 4/2003 Na podstawie art. 23 c ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r. Nr 18 poz. 172; z 2003 r. Nr 6, poz. 68), po przeprowadzeniu z urz ę du post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje si ę wprowadzenie przez Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie p ł atnej – wed ł ug specjalnej taryfy telekomunikacyjnej – INFOLINII o rozk ł adach jazdy Przedsi ę biorstwa Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie oraz przewo ź ników, którzy wykonuj ą pasa ż erskie przewozy autobusowe z obiektów dworcowych eksploatowanych przez ww. Przedsi ę biorstwo, przy jednoczesnym braku zapewnienia mo ż liwo ś ci uzyskania informacji o ww. rozk ł adach jazdy pod numerem informacji telefonicznej p ł atnym jak za zwyk ł e po łą czenie, za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów , o której mowa w art. 23a ust. 2 w zwi ą zku z art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , polegaj ą c ą na naruszaniu obowi ą zku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pe ł nej informacji i nakazuje si ę zaniechanie stosowania ww. praktyki. UZASADNIENIE Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie (PPKS; Przedsi ę biorstwo), w dniu 20 czerwca 2002 r. uruchomi ł o p ł atn ą infolini ę , informuj ą c ą o rozk ł adach jazdy komunikacji autobusowej. Fakt ów, wywo ł a ł niezadowolenie konsumentów, którzy z powodu zwi ę kszonych ni ż dotychczas trudno ś ci w dodzwonieniu si ę pod funkcjonuj ą cy jako jedyny numer informacyjny (94-33), zmuszeni zostali do korzystania z infolinii dodatkowo p ł atnej tj. wg stawki 2 z ł + VAT. Dzia ł ania PPKS sta ł y si ę powodem wszcz ę cia post ę powania wyja ś niaj ą cego w przedmiotowej sprawie. W toku ww. post ę powania, PPKS udzieli ł o wyja ś nie ń dotycz ą cych wprowadzenia p ł atnej infolinii. Przedsi ę biorstwo poinformowa ł o, i ż realizuje wszystkie na ł o ż one przez przepisy prawa obowi ą zki w zakresie podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adów jazdy. Dodatkowo, jako jedyne Przedsi ę biorstwo w kraju udziela tak ż e informacji o ogólnokrajowym rozk ł adzie jazdy. Jako jeden z powodów wprowadzenia p ł atnej infolinii, PPKS poda ł o wysokie koszty utrzymania dotychczasowej linii informacyjnej. Bior ą c pod uwag ę materia ł y zgromadzone w trakcie post ę powania wyja ś niaj ą cego, Prezes Urz ę du wszcz ął post ę powanie w sprawie uznania, i ż wprowadzenie przez Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie p ł atnej informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy przewo ź ników wykonuj ą cych pasa ż erskie przewozy autobusowe z obiektów dworcowych Przedsi ę biorstwa Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie, stanowi praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów, o której mowa w art. 23a ust. 2 w zw. z art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą c ą na naruszaniu obowi ą zku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pe ł nej informacji. W odpowiedzi na zawiadomienie Prezesa Urz ę du o wszcz ę ciu post ę powania administracyjnego, PPKS odrzuci ł o zarzut stosowania praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów, podkre ś laj ą c, i ż PPKS ma pe ł n ą swobod ę co do prowadzenia odp ł atnej informacji lub zaniechania jej prowadzenia, a tak ż e, i ż wprowadzenie p ł atnej infolinii by ł o jedynym sposobem zapewnienia rzeczywistej mo ż liwo ś ci uzyskania telefonicznej informacji o rozk ł adach jazdy autobusów, bez jednoczesnego naruszania interesów finansowych konsumentów korzystaj ą cych z us ł ug PPKS. Jednocze ś nie, Przedsi ę biorstwo wnios ł o o wydanie decyzji stwierdzaj ą cej, ż e wprowadzenie przez Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie p ł atnej informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy przewo ź ników wykonuj ą cych pasa ż erskie przewozy autobusowe z obiektów dworcowych Przedsi ę biorstwa Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie, nie narusza zbiorowych interesów konsumentów. W toku post ę powania dowodowego Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł , co nast ę puje. Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie utworzone zosta ł o w dniu 1 lipca 1990 r. na mocy Zarz ą dzenia Nr 132 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie utworzenia pa ń stwowego przedsi ę biorstwa pod nazw ą Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie i dzia ł a na podstawie ustawy z dnia 25 wrze ś nia 1981 r. o przedsi ę biorstwach pa ń stwowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 98, z pó ź n. zm.). PPKS jest jednym ze 174 przedsi ę biorstw przewozowych powsta ł ych w wyniku podzia ł u przedsi ę biorstwa pa ń stwowego „Przedsi ę biorstwo Pa ń stwowa Komunikacja Samochodowa”. PPKS dzia ł a na zasadach przedsi ę biorstwa u ż yteczno ś ci publicznej (§ 2 statutu PPKS, kwiecie ń 2002 r.). Przedmiotem dzia ł ania PPKS jest prowadzenie publicznej komunikacji samochodowej, prowadzenie mi ę dzynarodowych przewozów pasa ż erskich, prowadzenie dzia ł alno ś ci us ł ugowej w zakresie napraw pojazdów, sprzeda ż paliw, materia ł ów technicznych i cz ęś ci zamiennych, import ś rodków transportowych dla potrzeb w ł asnych, wynajem i wydzier ż awianie lokali i powierzchni nieruchomo ś ci b ę d ą cych w zasobach przedsi ę biorstwa, prowadzenie dzia ł alno ś ci hotelarskiej, a tak ż e prowadzenie innej dzia ł alno ś ci zwi ą zanej z rozwojem i funkcjonowaniem dzia ł alno ś ci w zakresie prowadzenia publicznej komunikacji samochodowej (przedmiot dzia ł ania PPKS, odpis z Krajowego Rejestru S ą dowego). Rola PPKS sprowadza si ę nie tylko do jego dzia ł alno ś ci w zakresie ś wiadczenia us ł ug przewozu osób w publicznej komunikacji samochodowej, ale tak ż e do jego aktywno ś ci jako 2 przedsi ę biorstwa organizuj ą cego ś wiadczenie us ł ug przewozu osób na lokalnym rynku Miasta Sto ł ecznego Warszawy, poprzez fakt, i ż zarz ą dza ono dworcami autobusowymi: Warszawa Zachodnia oraz Warszawa Stadion. Nale ż y tak ż e uwzgl ę dni ć fakt, i ż w dobie ogranicze ń w zakresie pasa ż erskich przewozów kolejowych, ro ś nie znaczenie przewo ź ników wykonuj ą cych przewozy osób pojazdami samochodowymi. Na mocy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 z pó ź n. zm.), „przewo ź nik jest obowi ą zany poda ć do publicznej wiadomo ś ci – w sposób zwyczajowo przyj ę ty – zakres dzia ł ania, a w szczególno ś ci adresy punktów odprawy i sposób zawierania umowy przewozu” (art. 2 ust. 1 ww. ustawy) , za ś art. 2 ust. 2 stanowi, i ż „przewo ź nik osób w regularnej komunikacji publicznej jest obowi ą zany w szczególno ś ci poda ć do wiadomo ś ci publicznej rozk ł ad jazdy ś rodków transportowych.” Zatem, stosownie do powo ł anej normy prawnej, na PPKS ci ąż y obowi ą zek podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adu jazdy ś rodków transportowych w sposób zwyczajowy. Do dnia 20 czerwca 2002 r., kiedy to – na mocy zawartej ze spó ł k ą Media Net Interactive Sp. z o.o. w Warszawie (MNI) umowy Przedsi ę biorstwo zacz ęł o informowa ć o rozk ł adach jazdy autobusów przy pomocy p ł atnej infolinii (umowa z dnia 30 kwietnia 2002 r.) – PPKS realizowa ł o ustawowy obowi ą zek podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adu jazdy w formie og ł osze ń wywieszonych w punktach odprawy osób i rzeczy oraz w punktach sprzeda ż y biletów, a tak ż e poprzez udzielanie informacji telefonicznej pod numerem 94-33 (op ł ata za po łą czenie wg cennika po łą cze ń lokalnych), informacj ę ustn ą , jak równie ż informacje umieszczone na stronach internetowych (www.pkspolonus.pl; www.pks.warszawa.pl), przy czym ostatni ze wskazanych sposobów jest form ą stosunkowo now ą i nale ż y przypuszcza ć , i ż nie jest wykorzystywany przez liczn ą grup ę osób korzystaj ą cych z us ł ug PPKS. Mo ż liwo ść uzyskania informacji o rozk ł adach jazdy autobusów za po ś rednictwem informacji telefonicznej, za któr ą konsument ponosi op ł at ę jak za zwyk ł e po łą czenie, jest praktyk ą faktyczn ą , utrzymuj ą c ą si ę w ś rodowisku przewo ź ników wywodz ą cych si ę z by ł ego PPKS. W ś wiadomo ś ci konsumentów, istnieje g łę boko zakorzenione prze ś wiadczenie, i ż taka telefoniczna informacja nie wymaga ponoszenia przez nich kosztów wi ę kszych ni ż zwyczajowo przyj ę te. Dowodem na taki stan rzeczy s ą powszechnie dost ę pne numery informacji telefonicznej przedsi ę biorstw wywodz ą cych si ę z by ł ego PPKS. Przyk ł adowo, wiadomo ś ci o numerach informacji takich przewo ź ników dost ę pne s ą w Biurze Numerów TP S.A., w podr ę cznych informatorach, np. Panoramach Firm, czy Polskich Ksi ąż kach Telefonicznych, a tak ż e na informacyjnych portalach internetowych (por. przyk ł adowe wydruki stron internetowych przedsi ę biorstw przewozowych z numerami telefonów, pod którymi udzielana jest informacja o rozk ł adach jazdy). Nale ż no ść za po łą czenie z tymi numerami jest taka sama jak za po łą czenie lokalne. Zdaniem PPKS natomiast, nie mo ż e by ć mowy o istnieniu zwyczaju telefonicznego informowania o rozk ł adach jazdy pod numerem p ł atnym jak za zwyk ł e po łą czenie, ze wzgl ę du na fakt, i ż ów zwyczaj nie dotyczy wi ę kszej liczby podmiotów, aby mo ż na by ł o uzna ć go za obowi ą zuj ą cy. W trakcie post ę powania, PPKS poinformowa ł o, i ż jedynie cz ęść przedsi ę biorstw PPKS posiada informacj ę telefoniczn ą o rozk ł adzie jazdy. Wed ł ug PPKS informacji takiej nie maj ą np. przedsi ę biorstwa PKS w Le ż ajsku, Raciborzu i Pabianicach, czy Garwolinie (pisma PPKS z dnia 29 pa ź dziernika 2003 r. i z dnia 27 marca 2003 r.). Prezes Urz ę du ustali ł telefonicznie, i ż informacj ę telefoniczn ą o rozk ł adzie jazdy PKS w Le ż ajsku mo ż na uzyska ć dzwoni ą c pod numer (+17) 242-02-95, w Raciborzu (+32) 415- 30-81, w Pabianicach (+42) 215-55-17, a w Garwolinie (+25) 682-20-55. 3 Od dnia 20 czerwca 2002 r., na mocy umowy z MNI, Przedsi ę biorstwo rozpocz ęł o udzielanie informacji o rozk ł adzie jazdy autobusów pod numerami telefonów 0-701-674-483 (zmieniony na numer 0-701-474-483, pó ź niej na numer 0-701-374-444) dla telefonów stacjonarnych. Informacji udzielano równie ż pod numerami 0-700-683-083 (dla telefonów sieci Era i Plus) i 0-720-883-083 (dla telefonów sieci Idea). Op ł ata za po łą czenie pod wskazanymi numerami p ł atnej infolinii wynosi ł a 2 z ł + VAT za minut ę po łą czenia (stan na dzie ń 3 marca 2003 r.). W toku post ę powania Przedsi ę biorstwo podkre ś li ł o, i ż zarówno pod numerem 94-33, jak i numerami p ł atnej infolinii, konsumenci uzyskiwali informacje o kursach z dworców PPKS w Warszawie, jak równie ż informacje o kursowaniu autobusów na terenie ca ł ego kraju, a tak ż e mogli dokona ć rezerwacji biletów autobusowych na przewozy realizowane z dworców PPKS w Warszawie (pismo PPKS z dnia 17 wrze ś nia 2002 r., s. 1). Wed ł ug PPKS udzia ł informacji krajowej wynosi oko ł o 60 % ogó ł u udzielanych informacji (pismo PPKS z dnia 29 pa ź dziernika 2002 r., s. 2). W toku przedmiotowego post ę powania, Prezes Urz ę du ustali ł , i ż twierdzenie Przedsi ę biorstwa, ż e udziela ono ogólnokrajowej informacji o rozk ł adach jazdy jest nieprawdziwe, bowiem pod numerami p ł atnej infolinii udzielana jest wy łą cznie informacja o rozk ł adzie jazdy autobusów kursuj ą cych z autobusowych dworców: Warszawa Zachodnia i Warszawa Stadion (notatka s ł u ż bowa z dnia 31 marca 2003 r.). Bior ą c pod uwag ę techniczn ą stron ę obs ł ugi informacji telefonicznej, Przedsi ę biorstwo ju ż od kilku lat zdawa ł o sobie spraw ę z konieczno ś ci zautomatyzowania udzielania informacji. W toku post ę powania argumentowa ł o, i ż du ż a liczba po łą cze ń przychodz ą cych pod numer 94-33, sprawi ł a, i ż PPKS podj ęł o kroki zmierzaj ą ce do zwi ę kszenia wydolno ś ci informacji. Czynno ś ci te mia ł y polega ć na dokonaniu zakupu centrali telefonicznej, do której przy łą czonoby urz ą dzenie typu IVR, pozwalaj ą ce na udzielenie żą danej informacji dzi ę ki nagranym wcze ś niej komunikatom (dzwoni ą cy wybiera ł by informacj ę odpowiednimi klawiszami telefonu). Zbyt du ż a ilo ść komunikatów, które musia ł yby zosta ć nagrane, spowodowa ł aby jednak trudno ś ci w sprawnym funkcjonowaniu systemu. W zwi ą zku z tym podj ę to dzia ł ania zmierzaj ą ce do stworzenia metody informowania opartej o system informatyczny. Prace w tym zakresie (trwaj ą ce w latach 1999 – 2002) nie zako ń czy ł y si ę powodzeniem, ponownie ze wzgl ę du na zbyt du żą ilo ść danych, która musia ł aby zosta ć wprowadzona do systemu. Analizowano równie ż mo ż liwo ść uruchomienia dodatkowej, cyfrowej centrali telefonicznej wraz ze specjalnym, 30-to kana ł owym łą czem ISDN 30B+D. Umo ż liwia ł aby ona odbieranie jednocze ś nie 30-tu telefonów. Zbyt du ż e koszty zakupu kolejnej centrali telefonicznej i konieczno ść zatrudnienia kilkudziesi ę ciu nowych konsultantów sta ł y si ę powodem rezygnacji PPKS z tej koncepcji (szacowany przez PPKS koszt wprowadzenia tego rozwi ą zania to 80.000 z ł miesi ę cznie). W toku post ę powania PPKS wyja ś ni ł o, i ż z powodu strat Przedsi ę biorstwa w latach 2000 i 2001, a tak ż e prognozowanej sytuacji ekonomicznej w roku 2002, zosta ł wdro ż ony program naprawczy, którego podstawowym za ł o ż eniem by ł o zwi ę kszenie przychodów Przedsi ę biorstwa przy jednoczesnym znacznym zmniejszeniu kosztów jego dzia ł ania. PPKS poinformowa ł o, i ż ca ł kowity koszt funkcjonowania informacji telefonicznej w dotychczasowej formule zamyka ł si ę kwot ą ok. 20.000 z ł miesi ę cznie (koszty kadrowe oraz koszty zakupu aktualnych rozk ł adów jazdy, które kompiluje i sprzedaje Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji w Warszawie). Jako ż e unowocze ś nienie niewydolnego systemu informowania wi ą za ł oby si ę z konieczno ś ci ą poniesienia wi ę kszych kosztów ni ż dotychczas, w obliczu trudno ś ci finansowych Przedsi ę biorstwa, PPKS rozwa ż a ł o zlikwidowanie informacji ogólnokrajowej, b ą d ź te ż znalezienie sposobu na wygenerowanie ś rodków pozwalaj ą cych na pokrycie, cho ć w cz ęś ci dzia ł ania informacji. PPKS uzna ł o jednak, ż e dzia ł anie przynajmniej jednej informacji 4 ogólnokrajowej jest niezb ę dne ze wzgl ę du na potrzeby podró ż nych. Aby zrealizowa ć powy ż sz ą koncepcj ę i pozyska ć ś rodki, które mog ł yby pokry ć koszty funkcjonowania dotychczasowej informacji, PPKS uruchomi ł o informacj ę SMS dla posiadaczy telefonów komórkowych, dzia ł aj ą c ą pod numerem 7117, a tak ż e wprowadzi ł o pod numerem 0-701 „dodatkow ą (poza numerem 94-33) informacj ę telefoniczn ą ogólnokrajow ą ” (pismo PPKS z dnia 17 wrze ś nia 2002 r., s. 5). Zgodnie z umow ą zawart ą z operatorem infolinii, PPKS otrzymuje 25-27 % netto nale ż no ś ci za ka ż de po łą czenie pod numer 0-701. Przedsi ę biorstwo oszacowa ł o miesi ę czny przychód z tego tytu ł u na kwot ę oko ł o 6.000 z ł . Wed ł ug twierdze ń PPKS, wysoko ść op ł at za po łą czenie pod numerem 0-701 wynika z umowy zawartej pomi ę dzy MNI a Telekomunikacj ą Polsk ą S.A. (TP S.A.) i jest skalkulowana na podstawie cennika TP S.A., zatem PPKS nie ma mo ż liwo ś ci ingerencji w wysoko ść naliczanych op ł at. W toku post ę powania PPKS podnios ł o, i ż p ł atna infolinia funkcjonuje równolegle z numerem 94-33. Prezes Urz ę du ustali ł , ż e po łą czenie z numerem 94-33, by ł o utrudnione, gdy ż pod tym numerem obok telefonistek, dzia ł a ł y równie ż automatyczne sekretarki, które w łą cza ł y si ę , gdy w wyniku przeci ąż enia linii informator nie móg ł odebra ć telefonu. Sekretarki w łą cza ł y si ę po 10 sekundach oczekiwania przez osob ę dzwoni ą c ą . W nagranym komunikacie konsument powiadomiony by ł o mo ż liwo ś ci uzyskania informacji poprzez ponowne po łą czenie lub skorzystanie z numeru 0-701. Wed ł ug stanu na dzie ń 17 wrze ś nia 2002 r. (pismo PPKS z dnia 17 wrze ś nia 2002 r., s. 4), PPKS zatrudnia ł o 12 informatorów, pracuj ą cych na trzy zmiany (po 4 informatorów na zmian ę ). Konsultanci obs ł ugiwali po łą czenia przychodz ą ce pod numer 94-33. Z umowy zawartej w dniu 30 kwietnia 2002 r. pomi ę dzy PPKS a MNI wynika, i ż MNI zobowi ą za ł a si ę do utrzymania 55 konsultantów udzielaj ą cych informacji (§ 2 ust. 1 powo ł anej umowy), natomiast „PPKS wyznaczy 3 swoich pracowników, którzy b ę d ą pracowali w centrum informacyjnym PPKS jako konsultanci infolinii. Konsultanci wyznaczeni przez PPKS udzielaj ą informacji na numerach infolinii po za ł atwieniu równoczesnych po łą cze ń przychodz ą cych na numer 94-33” (§ 3 ust. 1). Zgodnie z ust ę pem 2 w § 3 „Koszt pracy konsultantów wskazanych w ust. 1 ponosi PPKS.” Tym samym, system informowania o rozk ł adach jazdy funkcjonowa ł w ten sposób, i ż spo ś ród 4 informatorek na zmianie, jedna odbiera ł a wy łą cznie po łą czenia przychodz ą ce pod numer 94-33, natomiast pozosta ł e 3 odbiera ł y zarówno po łą czenia przychodz ą ce pod numer 94-33, jak i pod numer 0-701. Po łą czenia pod numer 0-701, które, wg PPKS, nie zosta ł y niezw ł ocznie odebrane przez informatorów PPKS, automatycznie przekierowywano do „call-center” Spó ł ki Media Net Interactive. Faktyczne „przeci ąż enie” numeru 94-33, po wprowadzeniu p ł atnej infolinii, spowodowane by ł o przede wszystkim organizacj ą systemu informowania, gdy ż w istocie tylko jeden informator na zmianie obs ł ugiwa ł numer 94-33. W toku post ę powania, PPKS poinformowa ł o Prezesa Urz ę du o prowadzeniu „prac koncepcyjnych” zmierzaj ą cych do „wydzielenia informacji” o kursach odbywaj ą cych si ę z dworców PPKS w Warszawie oraz informacji o kursowaniu autobusów na terenie ca ł ego kraju. PPKS ocenia ł o wówczas, ż e wdro ż enie rozwi ą za ń informatycznych umo ż liwiaj ą cych takie wydzielenie b ę dzie zrealizowane do ko ń ca roku (pismo PPKS z dnia 29 pa ź dziernika 2002 r., s. 2). Wbrew wcze ś niejszym zapowiedziom, PPKS oznajmi ł o, i ż zorganizowanie pracy informacji w sposób umo ż liwiaj ą cy rozdzielenie informacji o po łą czeniach realizowanych z dworców PPKS w Warszawie, oraz informacji o wszystkich innych po łą czeniach, okaza ł o si ę niemo ż liwe, m.in. z uwagi na brak mo ż liwo ś ci finansowych i technologicznych po stronie PPKS. Jednocze ś nie, Przedsi ę biorstwo poinformowa ł o, i ż rozwa ż ane s ą ró ż ne rozwi ą zania: od utrzymania istniej ą cego stanu rzeczy, po likwidacj ę której ś z linii informacyjnych. 5 Zdaniem Przedsi ę biorstwa najefektywniejszym i „najsprawiedliwszym” rozwi ą zaniem b ę dzie wprowadzenie bezpo ś redniej odp ł atno ś ci za us ł ug ę udzielania informacji, stosownie do jej zakresu, nie za ś obci ąż anie kosztami funkcjonowania informacji wszystkich podró ż nych poprzez podwy ż szanie ceny biletów za przejazd (pismo PPKS z dnia 20 lutego 2003 r., s. 1). W dniu 3 marca 2003 r. w „ Ż yciu Warszawy” ukaza ł si ę komunikat o nast ę puj ą cej tre ś ci: „Informacja o kursowaniu autobusów z Dworców PKS Warszawa Zachodnia i Warszawa Stadion dzia ł aj ą ca dotychczas pod nr. tel. 94 33 zostaje zlikwidowana z dniem 5 marca 2003 r. Informacji w ww. zakresie udziela ć b ę dziemy pod nr. tel. 0 701 474 483. Pod ww. nr tel. mo ż na równie ż dokonywa ć rezerwacji biletów (koszt po łą czenia 2 z ł /1 min + 22 % VAT).” Dopiero w dniu 4 marca 2003 r. (data wp ł yni ę cia do Urz ę du pisma PPKS z dnia 27 lutego 2003 r.), PPKS poinformowa ł o formalnie UOKiK o likwidacji z dniem 5 marca 2003 r. informacji dzia ł aj ą cej pod numerem 94-33. Aktualnie pod numerem 94-33, konsumenci za po ś rednictwem nagranego komunikatu otrzymuj ą informacj ę o mo ż liwo ś ci uzyskania informacji wy łą cznie pod numerem p ł atnej infolinii. Zgodnie z wyja ś nieniami Przedsi ę biorstwa, decyzja taka zosta ł a podyktowana faktem, i ż osoby telefonuj ą ce pod numer 94-33 uskar ż a ł y si ę , ż e nie mog ą uzyska ć oczekiwanej informacji o rozk ł adzie jazdy, wys ł uchuj ą c za to informacji o numerze p ł atnej infolinii, za co by ł y obci ąż ane kosztem impulsu telefonicznego. Dalej PPKS wyja ś nia, i ż od 5 marca 2003 r. informacje o rozk ł adzie jazdy b ę d ą udzielane wy łą cznie pod nr 0-701. O powy ż szym fakcie poinformowano w prasie, na stronie internetowej PPKS, a tak ż e w Biurze Numerów TP S.A. W toku post ę powania, Przedsi ę biorstwo przedstawi ł o tak ż e kopi ę przyk ł adowej umowy z przewo ź nikiem korzystaj ą cym z obiektów dworcowych PPKS, w ś wietle której PPKS, w zakresie obowi ą zków informacyjnych dotycz ą cych podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adów jazdy, zobowi ą zany jest jedynie do umieszczenia odpowiedniej informacji na dworcu autobusowym (umowa z dnia 20 grudnia 2002 r. pomi ę dzy PPKS a Przedsi ę biorstwem Komunikacji Samochodowej w Starachowicach S.A.). Prezes Urz ę du zawiadomi ł PPKS o zako ń czeniu post ę powania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Jednocze ś nie, zosta ł wyznaczony termin na zapoznanie si ę strony z aktami niniejszej sprawy. W dniu 20 marca 2003 r. w siedzibie Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegaturze w Warszawie stawi ł si ę pe ł nomocnik PPKS i zapozna ł si ę z zebranym w aktach sprawy materia ł em dowodowym. Po zapoznaniu si ę z zebranym materia ł em dowodowym, PPKS nie z ł o ż y ł o dodatkowych wniosków dowodowych i podtrzyma ł o dotychczasowe stanowisko (pismo z dnia 26 marca 2003 r.). W zwi ą zku z konieczno ś ci ą dokonania ko ń cowej analizy materia ł u zebranego w przedmiotowej sprawie, w dniu 19 maja 2003 r. Prezes Urz ę du zawiadomi ł PPKS o przed ł u ż eniu terminu zako ń czenia post ę powania do dnia 6 czerwca 2003 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów : „Przez praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów rozumie si ę godz ą ce w nie bezprawne dzia ł anie przedsi ę biorcy. Nie jest zbiorowym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów.” Zgodnie za ś z art. 23a ust. 2 powo ł anej ustawy „Za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów uwa ż a si ę w szczególno ś ci (...) naruszanie obowi ą zku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pe ł nej informacji (...).” 6 Zbiorowe interesy konsumentów podlegaj ą zatem ochronie przed godz ą cymi w nie naruszeniami polegaj ą cymi na sprzecznych z prawem (zakazanych przez przepisy innych ustaw) oraz zasadami wspó łż ycia spo ł ecznego i dobrymi obyczajami, dzia ł aniach przedsi ę biorców. Tworz ą c katalog dzia ł a ń , które b ę d ą uznawane za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów ustawodawca pos ł u ż y ł si ę zwrotem „w szczególno ś ci”. Oznacza to, ż e wskazany katalog ma charakter przyk ł adowy. Zamiarem ustawodawcy by ł o uznanie za praktyk ę dzia ł a ń , które naruszaj ą przepisy innych ustaw. W przepisie art. 23a ustawy nie ma odwo ł ania do konkretnych ustaw, z tego wzgl ę du, i ż by ł oby to sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji, ale tak ż e niepotrzebnie ogranicza ł o Prezesa Urz ę du w jego decyzjach w sprawie niedozwolonych praktyk naruszaj ą cych interesy konsumentów. Zgodnie z uzasadnieniem projektu rz ą dowego ustawy z dnia 5 lipca 2002 r., nowelizuj ą cej ustaw ę o ochronie konkurencji i konsumentów „Same przepisy art. 23a – 23d nie reguluj ą konstrukcji bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy. Dzia ł ania te mog ą okaza ć si ę bezprawne w razie ustalenia, ż e dosz ł o do naruszenia przepisów innych ustaw, ale tak ż e zasad wspó łż ycia spo ł ecznego i dobrych obyczajów” (druk sejmowy nr 366, s. 20). Przepisy reguluj ą ce post ę powanie w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów w przewa ż aj ą cej mierze maj ą charakter procesowy. Normy materialnoprawne istotne z punktu widzenia wydania decyzji znajduj ą si ę w innych ustawach, poza ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Urz ę du, wydaj ą c decyzje, o jakiej mowa w art. 23c ustawy, musi zatem zastosowa ć inne ustawy i na podstawie ich przepisów oceni ć , czy dzia ł anie przedsi ę biorcy by ł o bezprawne. Przes ł ankami zastosowania art. 23a ust. 2 w zw. z art. 23a ust. 1 powo ł anej ustawy w przedmiotowej sprawie jest wykazanie: bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy, polegaj ą cych na naruszaniu obowi ą zku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pe ł nej informacji, godzenia tych dzia ł a ń w interes konsumenta, a tak ż e naruszania zbiorowego interesu konsumentów. Maj ą c na wzgl ę dzie stanowisko ustawodawcy odno ś nie interpretacji poj ę cia bezprawno ś ci w kontek ś cie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, w opinii Prezesa Urz ę du, bezprawno ść dzia ł a ń PPKS, polegaj ą cych na naruszaniu obowi ą zku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pe ł nej informacji, nale ż y wywie ść z obowi ą zuj ą cych przepisów prawa, jak i zasad wspó łż ycia spo ł ecznego. Ustawa Prawo przewozowe, w art. 2 ust. 1 stanowi, i ż „przewo ź nik jest obowi ą zany poda ć do publicznej wiadomo ś ci – w sposób zwyczajowo przyj ę ty – zakres dzia ł ania, a w szczególno ś ci adresy punktów odprawy i sposób zawierania umowy przewozu”, za ś ust. 2 – „przewo ź nik osób w regularnej komunikacji publicznej jest obowi ą zany w szczególno ś ci poda ć do wiadomo ś ci publicznej rozk ł ad jazdy ś rodków transportowych.” Poniewa ż rozk ł ad jazdy ś rodków transportowych jest immanentn ą cz ęś ci ą zakresu dzia ł ania przewo ź nika, stosownie do powo ł anego przepisu, na PPKS ci ąż y obowi ą zek podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adu jazdy ś rodków transportowych w sposób zwyczajowy. Zdaniem Prezesa Urz ę du, bezsprzeczny jest fakt, i ż przedsi ę biorstwa przewozowe powsta ł e w wyniku rozwi ą zania dawnego PPKS maj ą d ł ug ą tradycj ę ś wiadczenia us ł ug przewozu w publicznej komunikacji pasa ż erskiej, czego rezultatem s ą utrwalone zachowania podró ż nych. W ś wiadomo ś ci konsumentów korzystaj ą cych z us ł ug takich przedsi ę biorstw przewozowych, istnieje mo ż liwo ś ci skorzystania z telefonicznej informacji o rozk ł adach jazdy. Nawet w niewielkich miejscowo ś ciach istnieje mo ż liwo ść uzyskania telefonicznej informacji. Tak ż e konsumenci korzystaj ą cy z us ł ug PPKS w Warszawie, maj ą w ś wiadomo ś ci fakt, i ż Przedsi ę biorstwo od pocz ą tku swej dzia ł alno ś ci w obecnym kszta ł cie, ale tak ż e i w okresie poprzedzaj ą cym podzia ł by ł ego PPKS, udziela ł o informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy, 7 zarówno swoim, jak i rozk ł adach jazdy przewo ź ników korzystaj ą cych z obiektów dworcowych zarz ą dzanych przez PPKS w Warszawie, za które to po łą czenie konsument ponosi ł op ł at ę jak za zwyk ł e po łą czenie. Jest to, zdaniem Prezesa Urz ę du, ukszta ł towany zwyczaj, który w doktrynie definiuje si ę jako sta ł e powtarzanie okre ś lonego post ę powania, przyzwyczajenie, tendencj ę do dalszego zachowania si ę w sposób taki jak dotychczas (S.Grzybowski, „Dzieje Prawa”, Ossolineum 1981 r., s. 34 i n.). O zwyczaju mówi si ę w literaturze jako o praktyce faktycznej mniej lub bardziej stosowanej. Utrzymuje si ę to zw ł aszcza w odniesieniu do wytwarzaj ą cych si ę w pewnych ś rodowiskach, m.in. zawodowych, sposobach zachowa ń (W.Czachórski, „Zobowi ą zania”, Wydawnictwa Prawnicze PWN Warszawa, 2001 r., s. 23). Wed ł ug Zbigniewa Radwa ń skiego zwyczaj „jest to powszechnie stosowana w danym czasie, w danym ś rodowisku i w danych stosunkach spo ł ecznych praktyka pewnego zachowania” (Z.Radwa ń ski, „Zobowi ą zania – cz ęść ogólna”, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa, 1997 r., s. 6). Udzielanie informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy, p ł atnej jak za zwyk ł e po łą czenie, jest ustalon ą praktyk ą post ę powania, swego rodzaju obyczajowo ś ci ą lokaln ą , powszechnie znanym i aprobowanym sposobem post ę powania, co najmniej w skali lokalnej. Funkcjonowanie informacji telefonicznej stanowi zwyczajowo przyj ę ty sposób podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adu jazdy przez przewo ź ników wywodz ą cych si ę z by ł ego PPKS i tym samym wydaje si ę uzasadnione twierdzenie o istnieniu takiego zwyczaju w skali kraju. Oczywi ś cie zwyczaje uzyskuj ą donios ł o ść prawn ą przez to, ż e przepisy prawne odsy ł aj ą do nich, wskazuj ą c w ten sposób organom rozstrzygaj ą cym bardziej szczegó ł owe dyrektywy od wyznaczonych w tre ś ci tych przepisów. Zatem, twierdzenie Prezesa Urz ę du o konkretnych formach realizacji ci ążą cych na PPKS obowi ą zków (udzielanie informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy pod numerem infolinii p ł atnej jak za po łą czenie lokalne), znajduje uzasadnienie w normach Prawa przewozowego , które odwo ł uje si ę do zwyczajów. Poniewa ż Przedsi ę biorstwo dzia ł a zarówno na rynku ś wiadczenia us ł ug przewozu, jak i na rynku organizowania us ł ug przewozu na lokalnym rynku Miasta Sto ł ecznego Warszawy, poprzez fakt, i ż zarz ą dza ono dworcami autobusowymi: Warszawa Zachodnia oraz Warszawa Stadion, ma to ż same obowi ą zki w zakresie informowania o rozk ł adach jazdy na obu tych rynkach. W opinii Prezesa Urz ę du, PPKS na mocy obowi ą zuj ą cych przepisów, jest zobligowany do udzielania informacji o swoim w ł asnym rozk ł adzie jazdy, ale tak ż e o rozk ł adach jazdy przewo ź ników korzystaj ą cych z dworców zarz ą dzanych przez PPKS, bez wzgl ę du na to, czy na mocy umów cywilnoprawnych zawieranych z owymi przewo ź nikami PPKS zobowi ą za ł si ę do udzielania w punktach informacji telefonicznej, informacji o rozk ł adzie jazdy przewo ź nika. Zwyczajowy sposób, w jaki Przedsi ę biorstwo udziela informacji o rozk ł adach jazdy, odnosi si ę bowiem do jego dzia ł alno ś ci na obu wy ż ej zakre ś lonych rynkach. Nale ż y równie ż wskaza ć , i ż immanentn ą cech ą ś wiadczenia us ł ugi przewozu, jest obowi ą zek informowania o niej. Zwyczaj w postaci telefonicznego informowania o rozk ł adach jazdy ma swoje praktyczne uzasadnienie wynikaj ą ce z charakteru us ł ugi ś wiadczonej przez PPKS. Us ł uga przewozu łą czy si ę bowiem z przewo ż eniem osób z jednego miejsca na drugie. Zatem, poniewa ż odleg ł o ść stanowi istotny element cechuj ą cy przewóz, równie ż i sposób informowania o us ł ugach przewozu winien wykorzystywa ć ogólnodost ę pne ś rodki porozumiewania si ę na odleg ł o ść . Nie sposób zgodzi ć si ę z opini ą PPKS, i ż ustawa Prawo przewozowe , „nie przewiduje(...) wymogów dalej id ą cych ni ż uregulowane to zosta ł o w powo ł anym rozporz ą dzeniu (rozporz ą dzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 wrze ś nia 2000 r. w sprawie tre ś ci, sposobu i terminów og ł aszania rozk ł adów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym zwi ą zanych (Dz. U. 8 z 2000 r., Nr 82, poz. 933)” (pismo PPKS z dnia 27 lutego 2003 r.). W opinii Prezesa Urz ę du, zgodnie z obowi ą zuj ą c ą w Rzeczypospolitej Polskiej hierarchi ą aktów normatywnych (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483) rozporz ą dzenia s ą aktami ni ż szego rz ę du w stosunku do ustaw. S ą to jedynie akty wykonawcze i ich wyk ł adnia musi zosta ć dokonana w oparciu o znaczenie przepisów ustawy, co za ś wi ąż e si ę z tym, i ż jej wynik nie mo ż e pozostawa ć w sprzeczno ś ci z wyk ł adni ą przepisów ustawy. Ww. rozporz ą dzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w § 2 ust. 1 stanowi, i ż „rozk ł ady jazdy podaje si ę do publicznej wiadomo ś ci w formie og ł osze ń wywieszonych w punktach odprawy osób i rzeczy oraz w punktach sprzeda ż y biletów; mog ą one by ć ponadto podawane do publicznej wiadomo ś ci w inny sposób zwyczajowo przyj ę ty.” Celem rozporz ą dze ń , jako aktów wykonawczych do ustaw, jest rozwini ę cie przepisów zawartych w ustawach. Cho ć powo ł any wy ż ej przepis rozporz ą dzenia, w przypadku dokonania jego wyk ł adni gramatycznej, konstytuuje obligatoryjne i fakultatywne formy podawania rozk ł adu jazdy do publicznej wiadomo ś ci, nale ż y mie ć na uwadze przede wszystkim znaczenie art. 2 Prawa przewozowego. Wyk ł adnia systemowa cytowanego przepisu rozporz ą dzenia, w zestawieniu z brzmieniem § 2 ust. 1 . uchylonego rozporz ą dzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie tre ś ci, sposobu i terminów og ł aszania rozk ł adów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym zwi ą zanych : „Rozk ł ady jazdy podaje si ę do wiadomo ś ci publicznej w sposób zwyczajowo przyj ę ty, przede wszystkim w formie og ł osze ń wywieszonych w punktach odprawy osób i rzeczy oraz w punktach sprzeda ż y biletów”, pozwala s ą dzi ć , i ż celem ustawodawcy przy kszta ł towaniu przepisów nowego rozporz ą dzenia by ł o po ł o ż enie nacisku na wskazanie form, w których rozk ł ad jazdy mo ż e by ć podany do publicznej wiadomo ś ci. Poza tym dyspozytywno ść przepisu rozporz ą dzenia nie ma znaczenia wobec faktu, i ż w przedmiotowym przypadku samo PPKS udzielaj ą c informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy pod numerem 94-33 przyczyni ł o si ę do ukszta ł towania zwyczaju i w zwi ą zku z tym „wskazówki” rozporz ą dzenia okre ś laj ą ce mo ż liwe formy podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adów jazdy, nie maj ą zastosowania, ze wzgl ę du na to, i ż podstawowym aktem prawnym reguluj ą cym obowi ą zki PPKS w zakresie informowania o rozk ł adach jazdy, jest Prawo przewozowe. W swoich wyja ś nieniach, PPKS przedstawiaj ą c okoliczno ś ci wprowadzenia p ł atnej infolinii podnios ł o, ż e wykonuje obowi ą zki wynikaj ą ce z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe , tzn. podaje do publicznej wiadomo ś ci rozk ł ad jazdy ś rodków transportowych w formie wywieszenia rozk ł adu jazdy przewo ź nika w miejscu przyjazdów i odjazdów. W opinii Prezesa Urz ę du, w wyniku ukszta ł towanego zwyczaju udzielania telefonicznej informacji o rozk ł adach jazdy, ten sposób realizacji ustawowego obowi ą zku nale ż y uzna ć za niewystarczaj ą cy. Na marginesie, nale ż y wskaza ć , i ż wywody PPKS dotycz ą ce braku ustawowego obowi ą zku udzielania informacji ogólnokrajowej, w opinii Prezesa Urz ę du, s ą bezzasadne, ze wzgl ę du na fakt, i ż , wbrew swoim twierdzeniom, Przedsi ę biorstwo takiej informacji w ogóle nie udziela. W swoich wyja ś nieniach PPKS stara si ę wyra ź nie nie dostrzega ć podstawowej kwestii, i ż dobra wiara i zwyczaje uczciwego obrotu nakazuj ą przekazanie informacji co do oferowanego dobra. W zwi ą zku z tym, w trosce o realizacj ę prawa konsumenta do informacji nale ż y obci ąż y ć jego kontrahenta pozytywnym obowi ą zkiem jej udzielenia. Literalne odczytywanie przepisów prawa przez PPKS prowadz ą ce do ograniczenia swoich obowi ą zków wzgl ę dem konsumentów, w opinii Prezesa Urz ę du stanowi nadu ż ycie prawa naruszaj ą ce zasady wspó łż ycia spo ł ecznego. Zdaniem Prezesa Urz ę du, zasady wspó łż ycia spo ł ecznego stanowi ą , obok obowi ą zuj ą cych przepisów prawa, równorz ę dn ą podstaw ę uznania dzia ł a ń 9 PPKS za bezprawne. Zasady wspó łż ycia spo ł ecznego s ą normami o uzasadnieniu aksjologicznym, które nale żą do obowi ą zuj ą cego prawa. W doktrynie istnieje spór co do charakteru tych zasad, uwa ż a si ę bowiem, i ż s ą to b ą d ź tylko normy moralne, zawieraj ą ce regu ł y post ę powania w stosunkach mi ę dzy lud ź mi (por. A.Szpunar, „Stosowanie art. 5 kodeksu cywilnego w sprawach o prawa stanu”, PiP 1981, Nr 6, s. 57), b ą d ź równie ż normy obyczajowe (por. T.Dybowski, „Zasady wspó łż ycia spo ł ecznego i spo ł eczno-gospodarcze przeznaczenie prawa a prawo w ł asno ś ci”, NP 1967, Nr 6, s. 723). Zdaniem Prezesa Urz ę du, w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne znaczenie maj ą te zasady wspó łż ycia spo ł ecznego, które nawi ą zuj ą do koncepcji tzw. s ł uszno ś ci kontraktowej, uczciwo ś ci kupieckiej, równej pozycji stron umowy, przestrzegania zasad lojalnego, opartego na zaufaniu, post ę powania wobec kontrahenta równie ż w fazie kszta ł towania tre ś ci umowy (por. np. uchwa ł a SN z dnia 6 marca 1992 r., III CZP 141/91; uchwa ł a SN z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 58/93). W tym miejscu nale ż y tak ż e podkre ś li ć , i ż kryteria s ł uszno ś ci kontraktowej doznaj ą szczególnego zaostrzenia w przypadku obrotu konsumenckiego, bowiem uwzgl ę dniaj ą postulat ochrony s ł abszej strony umowy. PPKS podnosi, i ż wprowadzenie systemu usprawniaj ą cego uzyskanie informacji pod numerem 94-33 wymaga ł oby zatrudnienia kilkudziesi ę ciu nowych pracowników, co w sposób oczywisty, zdaniem Przedsi ę biorstwa, musia ł oby znale źć odbicie w wysoko ś ci pobieranych op ł at za przejazd (pismo PPKS z dnia 27 lutego 2003 r., s. 6). W opinii Prezesa Urz ę du, argumentacja PPKS prowadzi do wniosku, i ż konsekwencj ą likwidacji numeru 94-33 winno by ć obni ż enie op ł at za ś wiadczone us ł ugi przewozu, co oczywi ś cie nie mia ł o miejsca. Wbrew twierdzeniom PPKS, dzia ł ania Przedsi ę biorstwa doprowadzi ł y do wzrostu pobieranej op ł aty za przejazd, bowiem wprowadzenie p ł atnej infolinii spowodowa ł o rzeczywiste zwi ę kszenie obci ąż enia finansowego konsumenta, który ponosi nie tylko op ł at ę za przejazd, czyli us ł ug ę przewozu sensu stricto , ale tak ż e op ł at ę za us ł ug ę akcesoryjn ą w postaci informacji o rozk ł adach jazdy. Nale ż y tak ż e podkre ś li ć , i ż skutki finansowe wprowadzenia p ł atnej infolinii s ą szczególnie dotkliwe dla tych z po ś ród konsumentów, którzy mimo wykonania telefonu w celu uzyskania informacji o rozk ł adach jazdy, w ogóle nie skorzystaj ą z us ł ugi przewozu. W opinii Prezesa Urz ę du, obci ąż anie konsumentów kosztami funkcjonowania Przedsi ę biorstwa w fazie przedkontraktowej, stanowi naruszenie zasad wspó łż ycia spo ł ecznego, które „powinny by ć traktowane jako immanentny czynnik wszelkiego zachowania si ę ” (por. uzasadn. uchwa ł y SN z 7 czerwca 1971 r., III CZP 87/70). Abstrahuj ą c od powy ż szego, zdaniem Prezesa Urz ę du, na PPKS ci ąż y obowi ą zek szczególny, wynikaj ą cy z charakteru Przedsi ę biorstwa jako ś wiadcz ą cego us ł ugi u ż yteczno ś ci publicznej (§ 2 statutu PPKS, kwiecie ń 2002 r.; art. 6 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o przedsi ę biorstwach pa ń stwowych ). Chocia ż brak legalnej definicji poj ę cia u ż yteczno ś ci publicznej, to w doktrynie przyjmuje si ę , i ż nale ż y okre ś la ć j ą przez pryzmat dóbr i us ł ug zbiorowych (por. E.Modzelewska-W ą chal, „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz”, Twigger, Warszawa 2002 r., s. 32). Dobra zbiorowe, to „dobra, które s ą niepodzielne, a zarazem wykluczalne, co oznacza, ze jednostka mo ż e z nich korzysta ć nie ograniczaj ą c w korzystaniu jednostek, a równocze ś nie nie mo ż e by ć pozbawiona mo ż liwo ś ci korzystania z nich” (E. Modzelewska-W ą chal, op. cit, s. 32). Ze wzgl ę du na rol ę spo ł eczn ą jak ą dobra takie i us ł ugi odgrywaj ą , podmiot, który je ś wiadczy lub organizuje, zobligowany jest do stworzenia specyficznych warunków funkcjonowania ich dostarczania. Zdaniem Prezesa Urz ę du, pod poj ę ciem warunków funkcjonowania dostarczenia ww. us ł ug, nale ż y rozumie ć tak ż e formy informowania o rozk ł adach jazdy. Powinny by ć to formy dost ę pne dla szerokiego kr ę gu spo ł ecze ń stwa. Do takich za ś , z pewno ś ci ą nie nale ż y konieczno ść skorzystania z p ł atnej infolinii. Zatem, nie budzi w ą tpliwo ś ci fakt, ż e na PPKS w Warszawie ci ąż y prawny obowi ą zek udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pe ł nej informacji 10 telefonicznej w zakresie informowania o rozk ł adach jazdy przewo ź ników wykonuj ą cych pasa ż erskie przewozy autobusowe z obiektów dworcowych PPKS w Warszawie. Zlikwidowanie formy udzielania informacji o rozk ł adach jazdy docieraj ą cej do szerokiego kr ę gu spo ł ecze ń stwa (w postaci telefonicznej informacji p ł atnej jak za zwyk ł e po łą czenie), stanowi podstaw ę do uznania, i ż PPKS nie w pe ł ni spe ł nia przes ł ank ę podawania do publicznej wiadomo ś ci rozk ł adów jazdy, która to wynika z przepisów prawa i zasad wspó łż ycia spo ł ecznego. Konkluduj ą c, bezprawno ść dzia ł a ń PPKS nale ż y wywie ść nie tylko z naruszenia art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 Prawa przewozowego , który przewiduj ą c obowi ą zek podawania rozk ł adu jazdy do publicznej wiadomo ś ci w sposób zwyczajowy, nada ł zwyczajowi donios ł o ść prawn ą i wskaza ł szczegó ł ow ą dyrektyw ę do wyznaczenia tre ś ci przepisów, ale tak ż e zasad wspó łż ycia spo ł ecznego. Na marginesie, nale ż y równie ż zwróci ć uwag ę na sposób i termin poinformowania opinii publicznej o wprowadzonych w wyniku zawarcia umowy z dnia 30 kwietnia 2002 r. z MNI zmianach w informowaniu o rozk ł adach jazdy. PPKS ograniczy ł o si ę jedynie do umieszczenia informacji o infolinii w komunikacie nagranym na automatycznej sekretarce (w łą czaj ą cej si ę w przypadku wybrania numeru 94-33 i nie uzyskania po łą czenia z informatorem), oraz do przekazania numeru infolinii do Biura Numerów TP S.A. W obliczu wprowadzenia tak istotnej zmiany w sposobie informowania konsumentów o rozk ł adach jazdy, taki tryb post ę powania, zdaniem Prezesa Urz ę du, by ł niewystarczaj ą cy, bowiem móg ł wprowadzi ć konsumentów w b łą d, co do faktycznych kosztów uzyskania informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy. Konsument, dzwoni ą c pod numer 94-33, spodziewa ł si ę bowiem, i ż uzyska po łą czenie za op ł at ą stosowan ą w przypadku zwyk ł ego po łą czenia, jednak nagrany na automatycznej sekretarce komunikat stawia ł go przed konieczno ś ci ą wyboru, czy skorzysta ć z numeru informacji p ł atnej, czy ponownie wybra ć numer 94-33 (co oczywi ś cie wi ą za ł o si ę z op ł at ą za kolejny impuls, znowu bez gwarancji dodzwonienia si ę do informatora). Wprowadzenie p ł atnego numeru infolinii niew ą tpliwie godzi w ekonomiczne interesy konsumentów, bowiem ponosz ą oni wy ż sze ni ż dotychczas koszty uzyskania informacji telefonicznej o rozk ł adach jazdy przewo ź ników wykonuj ą cych przewozy z obiektów dworcowych PPKS w Warszawie. Takie dzia ł ania PPKS stanowi ą istotne utrudnienie dla konsumentów, gdy ż sposoby uzyskania informacji o rozk ł adach jazdy s ą ograniczone (og ł oszenia wywieszone w punktach odprawy osób i rzeczy oraz informacje w punktach sprzeda ż y biletów, rozk ł ad jazdy na stronie internetowej PPKS w Warszawie) i nie stanowi ą substytutu dla informacji telefonicznej. Trudno wymaga ć od konsumenta, i ż w celu uzyskania informacji o rozk ł adach jazdy uda si ę do punktu sprzeda ż y biletów. Maj ą c na wzgl ę dzie fakt, i ż zainteresowani uzyskaniem informacji o rozk ł adach jazdy to przede wszystkim mieszka ń cy Warszawy, fakt du ż ych odleg ł o ś ci, które musz ą oni pokona ć aby dotrze ć na dworzec autobusowy, sprawia, ż e jedynym ogólnodost ę pnym ś rodkiem porozumiewania si ę na odleg ł o ść , (stosunkowo niedu ż a grupa osób ma bezpo ś redni dost ę p do internetu) umo ż liwiaj ą cym uzyskanie niezb ę dnych informacji jest telefon. Nale ż y zwróci ć szczególn ą uwag ę na fakt, i ż klientami PPKS w Warszawie s ą tak ż e konsumenci, którzy planuj ą podró ż nie bezpo ś rednio z Warszawy, ale jedynie z uwzgl ę dnieniem Warszawy, jako miejsca przesiadki (np. trasa Lublin – Szczecin, z przesiadk ą w Warszawie). W tej sytuacji, mo ż liwo ść uzyskania telefonicznej informacji o rozk ł adach jazdy, jest warunkiem koniecznym do skorzystania z us ł ugi przewozu oferowanej przez PPKS. Te okoliczno ś ci powoduj ą , ż e PPKS w zasadzie mo ż e w dowolny sposób kszta ł towa ć swoj ą polityk ę w zakresie telefonicznego informowania o rozk ł adach jazdy, poniewa ż nie wp ł ynie to znacz ą co na zmniejszenie popytu (osoba zainteresowana uzyskaniem informacji zadzwoni 11 niezale ż nie od tego jak b ę dzie kszta ł towa ć si ę odp ł atno ść za po łą czenie). W zwi ą zku ze zlikwidowaniem z dniem 5 marca 2003 r. informacji udzielanej pod numerem 94-33, jedynymi numerami, pod którymi konsument mo ż e uzyska ć żą dan ą informacj ę s ą numery p ł atnej infolinii. Jest to zmiana o kluczowym charakterze, która zmusza konsumenta do poniesienia dodatkowej op ł aty, jeszcze przed zawarciem umowy przewozu, w postaci wykupienia biletu. Konsumenci ponosz ą obecnie op ł at ę w wysoko ś ci 2,06 z ł (1,67 z ł + VAT) za minut ę po łą czenia. Nale ż y mie ć na uwadze, i ż rzeczywisty koszt uzyskania informacji, b ę dzie wi ę kszy w przypadku, gdy konsument wybierze numer 94-33 i wys ł uchuj ą c nagranego komunikatu o wy łą cznym obowi ą zywaniu numeru p ł atnej infolinii, obci ąż ony zostanie kosztem impulsu za zwyk ł e po łą czenie, albo nie znaj ą c numeru p ł atnej infolinii (co jest uzasadnione zastosowaniem trudnego do zapami ę tania numeru, a tak ż e jego cz ę stymi zmianami), zmuszony zostanie do uzyskania informacji o prawid ł owym numerze w Biurze Numerów TP S.A. Nale ż y tak ż e mie ć na uwadze, i ż ca ł kowita likwidacja numeru 94-33, godzi w realno ść dost ę pno ś ci informacji o rozk ł adach jazdy autobusów. U podstaw takiego twierdzenia le ż y powszechnie znany fakt, i ż w licznych przedsi ę biorstwach i urz ę dach nie jest mo ż liwe uzyskanie po łą czenia z numerem 0-70.., gdy ż dost ę p do takich linii informacyjnych jest blokowany, ze wzgl ę du na wysokie koszty po łą cze ń z owymi numerami. W opinii Prezesa Urz ę du, niesposób zgodzi ć si ę z wyja ś nieniami PPKS, i ż „trudno przyj ąć , ż e uruchomienie dodatkowej mo ż liwo ś ci uzyskania informacji godzi w interes konsumenta” (pismo PPKS z dnia 27 lutego 2003 r.), gdy ż uruchomienie jako jedynej p ł atnej infolinii wy łą cza mo ż liwo ść dokonania przez konsumenta wyboru sposobu uzyskania informacji. Europejski Trybuna ł Sprawiedliwo ś ci w sprawie Spó ł ki INNO (wyrok z dnia 7 marca 1990 r., C-362/88, Zb. Orz. I-667) stwierdzi ł , ż e prawo konsumenta do informacji jest jednym z jego zasadniczych praw, bowiem brak pe ł nej wiedzy uniemo ż liwia konsumentowi swobod ę oceny i wyboru, ograniczaj ą c wolno ść jego decyzji rynkowych. „Obowi ą zek informowania partnera o istotnych (z jego punktu widzenia) okoliczno ś ciach dotycz ą cych kontraktu, jego przedmiotu i tre ś ci, przedmiotu ś wiadczenia, a tak ż e powinno ś ci czynienia tego w sposób prawdziwy, rzeczowy i kompletny – jest cech ą generaln ą prawa umów i wyp ł ywa z obowi ą zku lojalnego kontraktowania, dotycz ą cego zarówno stadium przedkontraktowego, jak i wszelkich dalszych faz ju ż istniej ą cego stosunku prawnego” (E. Łę towska „Prawo umów konsumenckich”, Wydawnictwo C.H. BECK 2002 r., s. 215 i n.). Bezsprzecznie, w przypadku udzielania telefonicznej informacji o rozk ł adach jazdy, mamy do czynienia ze stadium przedkontraktowym. Obowi ą zek informowania o rozk ł adach jazdy jest to powinno ść ci ążą ca na PPKS ubocznie, zwi ą zana akcesoryjnie z jego zasadniczym ś wiadczeniem. W przypadku przedmiotu ubocznego ś wiadczenia, jest ono zazwyczaj mniej wyczerpuj ą co uregulowane normatywnie, poniewa ż punkt ci ęż ko ś ci ustawodawca wi ąż e z zasadniczym obowi ą zkiem strony w ramach zobowi ą zania. Informacja, wiedza na pewien temat, ś wiadomo ść istnienia zwi ą zków, uwarunkowa ń i konsekwencji w zakresie transakcji coraz cz ęś ciej bywa przedmiotem samodzielnego obrotu gospodarczego i sama jest towarem. Jednak ż e w przedmiotowym przypadku informowanie o rozk ł adach jazdy jest jedynie ś wiadczeniem komplementarnym do ś wiadczenia g ł ównego jaki stanowi us ł uga przewozu i nie ma uzasadnienia pobieranie op ł aty za informowanie o rozk ł adach jazdy, gdy ż takie informowanie o rozk ł adach jazdy jest jedynie faz ą przygotowawcz ą , poprzedzaj ą c ą zawarcie umowy przewozu. Skoro ź ród ł em umowy przewozu jest wykupienie biletu, niezrozumia ł e jest dzia ł anie PPKS polegaj ą ce na przerzuceniu kosztów funkcjonowania Przedsi ę biorstwa na konsumenta w fazie poprzedzaj ą cej moment zawarcia umowy. W interesie przewo ź nika powinno le ż e ć udzielanie nieodp ł atnej informacji, zach ę caj ą cej konsumenta do zawarcia z nim umowy, a nie obci ąż anie go kosztami umowy in spe. Zdaniem Prezesa Urz ę du, wbrew twierdzeniom PPKS, i ż „przed uruchomieniem p ł atnej 12 infolinii mo ż liwo ść uzyskania odpowiedniej informacji pod numerem 94-33 ze wzgl ę du na przeci ąż enie linii by ł a w praktyce iluzoryczna” (pismo PPKS z dnia 27 lutego 2003 r.) , dodzwonienie si ę pod numer 94-33 by ł o utrudnione, ale mo ż liwe. Problemy z uzyskaniem po łą czenia pod numerem 94-33, nasili ł y si ę po dacie zawarcia umowy z operatorem infolinii, a wynika ł y w g ł ównej mierze z konstrukcji umowy z MNI, która powodowa ł a, i ż rzeczywista ilo ść konsultantów udzielaj ą cych informacji pod numerem 94-33, by ł a znacznie mniejsza ni ż dotychczas (spo ś ród 4 informatorów na zmianie, jedna odbiera ł a wy łą cznie po łą czenia przychodz ą ce pod numer 94-33, natomiast pozosta ł e 3 odbiera ł y zarówno po łą czenia przychodz ą ce pod numer 94-33, jak i pod numer 0-701). Zatem to dzia ł ania PPKS spowodowa ł y aktualne trudno ś ci w uzyskaniu informacji przez konsumentów pod numerem 94-33, bowiem faktycznie tylko jeden informator na zmianie obs ł ugiwa ł numer 94-33. W opinii Prezesa Urz ę du, takie dzia ł anie Przedsi ę biorstwa doprowadzi ł o do sytuacji, w której, jak to podkre ś la PPKS, „osoby telefonuj ą ce pod numer 94-33 uskar ż a ł y si ę , ż e nie mog ą uzyska ć oczekiwanej informacji o rozk ł adzie jazdy, wys ł uchuj ą c za to informacji o numerze p ł atnej infolinii, za co by ł y obci ąż ane kosztem impulsu telefonicznego” (pismo PPKS z dnia 27 lutego 2003 r.). Wed ł ug twierdze ń PPKS, owe g ł osy konsumentów sta ł y si ę przyczyn ą decyzji PPKS, i ż od 5 marca 2003 r. informacje o rozk ł adzie jazdy b ę d ą udzielane wy łą cznie pod nr 0-701. W opinii Prezesa Urz ę du, by ł y to celowe dzia ł ania PPKS, które w konsekwencji postawi ł y konsumentów przed faktem dokonanym, bez mo ż liwo ś ci dokonania jakiegokolwiek wyboru. Zdaniem Prezesa Urz ę du, zakwestionowane w przedmiotowej decyzji, dzia ł ania PPKS godz ą w zbiorowy interes konsumentów. Do stwierdzenia stosowania przedmiotowej praktyki, niezb ę dne jest wykazanie, i ż bezprawne dzia ł ania przedsi ę biorcy godz ą ce w interes konsumentów, dotycz ą tzw. zbiorowego interesu konsumentów. Zgodnie z art. 23a ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zbiorowym interesem konsumentów nie jest suma indywidualnych interesów konsumentów. Powo ł any przepis odpowiada definicji zawartej w prawie wspólnotowym: „Zbiorowe interesy oznaczaj ą interesy, które nie stanowi ą skumulowanych interesów poszczególnych osób poszkodowanych z racji naruszenia” (punkt 2 preambu ł y Dyrektywy 98/27/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie nakazów wydawanych w celu ochrony interesów konsumentów ). Dzia ł ania PPKS dotykaj ą konsumentów naruszaj ą c ich prawa na szerok ą skal ę . W niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszaniem interesów nieograniczonej liczby konsumentów, których nie da si ę zindywidualizowa ć . St ą d, za udowodnione nale ż y uzna ć stosowanie przez PPKS praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów, okre ś lonej w art. 23a ust. 2 w zwi ą zku z art. 23a ust 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . W zwi ą zku z powy ż szym, nale ż y stwierdzi ć , ż e w niniejszej sprawie zosta ł naruszony zbiorowy interes konsumentów i tym samym zasadne by ł o podj ę cie dzia ł a ń przewidzianych w ustawie dla zapewnienia ochrony konsumentów. Wobec powy ż szego orzeka si ę , jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie. 13 Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Otrzymuje: Pan Marcin Krajewski Pe ł nomocnik Przedsi ę biorstwa Pa ń stwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie Maciesowicz i Krajewski Spó ł ka Adwokacko-Radcowska Al. Solidarno ś ci 117 00-140 Warszawa 14