RWA-22/2003

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW w Warszawie RWA– 61/5/2003/MB Warszawa, dn. 1 grudnia 2003 r. DECYZJA NR RWA - 22/2003 Na podstawie art. 23 c ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 z pó ź n. zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r. Nr 18 poz. 172 z pó ź n. zm.), po przeprowadzeniu z urz ę du post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje si ę , i ż stosowanie przez EL GRECO Sp. z o.o. z siedzib ą w Warszawie zapisu zawartego w „Warunkach uczestnictwa w zagranicznych imprezach turystycznych organizowanych przez EL GRECO Sp. z o.o. – numer zezwolenia na dzia ł alno ść turystyczn ą 0505” o nast ę puj ą cej tre ś ci: 5.1 „Organizator zastrzega sobie mo ż liwo ść zmiany ceny imprezy w przypadku wzrostu cen np.: transportu, paliw, op ł at urz ę dowych, podatków, op ł at lotniskowych lub kursów walut, nie pó ź niej jednak ni ż 20 dni przed rozpocz ę ciem imprezy.” stanowi praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów , o której mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą c ą na pos ł ugiwaniu si ę w „Warunkach uczestnictwa (...)” zapisem niezgodnym z art. 17 ust. 1, a tak ż e art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o us ł ugach turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 578) i nakazuje zaniechanie jej stosowania. U Z A S A D N I E N I E Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadzi ł analizy wzorców umownych stosowanych przez organizatorów turystyki (biura podró ż y) w zakresie ich zgodno ś ci z prawem. W ramach tych dzia ł a ń Delegatura UOKiK w Warszawie przeprowadzi ł a m.in. analiz ę „Warunków uczestnictwa (...)” EL GRECO Sp. z o.o. z siedzib ą w Warszawie ( dalej: Biuro), które stanowi ą integraln ą cz ęść umowy o ś wiadczenie us ł ug turystycznych Biura. W ww. „Warunkach uczestnictwa (...)” Biuro stosowa ł o zapis, którego tre ść by ł a niezgodna z ustaw ą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o us ł ugach turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 578), co - zdaniem Prezesa Urz ę du - stanowi praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów. W zwi ą zku z powy ż szym, postanowieniem z dnia 26 czerwca 2003 r., Prezes Urz ę du wszcz ął post ę powanie w sprawie uznania, i ż stosowanie przez EL GRECO zapisu zawartego w „Warunkach uczestnictwa (...)” pkt 5.1 stanowi praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów, o której mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą c ą na pos ł ugiwaniu si ę w „Warunkach uczestnictwa (...)” zapisem niezgodnym z art. 17 ust. 1, a tak ż e art. 17 ust. 2 ustawy o us ł ugach turystycznych. W przedmiotowym postanowieniu Prezes Urz ę du wskaza ł , i ż kwestionowany przez niego zapis pkt 5.1 zawarty w „Warunkach uczestnictwa (...)” stosowanych przez Biuro ma charakter bezprawny, poniewa ż jest sprzeczny z ustaw ą o us ł ugach turystycznych, a tak ż e ma charakter dzia ł a ń godz ą cych w zbiorowy interes konsumentów. Jednocze ś nie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2003 r. Prezes Urz ę du zaliczy ł w poczet dowodów informacje zawarte w katalogu EL GRECO Sp. z o.o. zawieraj ą cym „Warunki uczestnictwa (...)”. W odpowiedzi na zawiadomienie Prezesa Urz ę du o wszcz ę ciu post ę powania administracyjnego, Biuro poinformowa ł o o zmianie brzmienia zapisu pkt 5.1 . W odpowiedzi na kolejne wezwanie Prezesa Urz ę du Biuro ponownie zmieni ł o brzmienie zapisu pkt 5.1 dostosowuj ą c tym samym jego tre ść do ustawy o us ł ugach turystycznych. Pismem z dnia 4 listopada 2003 r., Prezes Urz ę du zawiadomi ł Biuro o zako ń czeniu post ę powania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Jednocze ś nie, zosta ł wyznaczony termin na zapoznanie si ę strony z aktami niniejszej sprawy. Biuro skorzysta ł o ze swojego prawa do przejrzenia akt sprawy w dniu 13 listopada 2003 r. W toku post ę powania dowodowego Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł , co nast ę puje. Przedmiotem dzia ł alno ś ci EL GRECO Sp. z o.o. z siedzib ą w Warszawie jest organizowanie imprez turystycznych. Biuro jest organizatorem turystyki w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy o us ł ugach turystycznych. Ww. ustawa okre ś la warunki ś wiadczenia przez przedsi ę biorców i przedsi ę biorców zagranicznych w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 z pó ź n zm.) us ł ug turystycznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tak ż e za granic ą , je ż eli umowy z klientami o ś wiadczenie tych us ł ug s ą zawierane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ww. ustawy). Przedmiotowa ustawa w rozdziale trzecim zawiera kompleks przepisów, dotycz ą cych ochrony klienta. Powy ż sze przepisy w zakresie dotycz ą cym zawierania umów mi ę dzy organizatorami turystyki a konsumentami maj ą stanowi ć lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego. 1 Dopiero w przypadkach nieuregulowanych ww. ustaw ą do umów z klientami zawieranych przez organizatorów turystyki i po ś redników turystycznych stosuje si ę przepisy kodeksu cywilnego oraz inne przepisy dotycz ą ce ochrony konsumentów (art. 11 ww. ustawy). Ustawa o us ł ugach turystycznych w rozdziale trzecim okre ś la w szczególno ś ci: 1 E. Łę towska, Prawo umów konsumenckich, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s.499. 2 - zakres informacji, które organizator turystyki jest obowi ą zany poda ć klientowi, a tak ż e skutki nie dope ł nienia tego obowi ą zku, - obligatoryjn ą tre ść umowy, - obowi ą zek ubezpieczenia NNW i KL na rzecz konsumenta, - form ę umowy, - przes ł anki i warunki umo ż liwiaj ą ce zmian ę przez organizatora ceny, - odpowiedzialno ść za niewykonanie lub nienale ż yte wykonanie umowy o us ł ug ę turystyczn ą . 2 Cech ą specyficzn ą umowy o ś wiadczenie us ł ug turystycznych jest fakt, i ż informacje pisemne udost ę pniane klientom przez organizatorów turystyki lub po ś redników turystycznych zawarte w szczególno ś ci w broszurach, folderach, i katalogach staj ą si ę elementem umowy je ż eli umowa z klientem nie zawiera odmiennych postanowie ń . Biuro w „Warunkach uczestnictwa (...)” stosowa ł o nast ę puj ą cy zapis odno ś nie mo ż liwo ś ci zmiany ceny. 5.1 „Organizator zastrzega sobie mo ż liwo ść zmiany ceny imprezy w przypadku wzrostu cen np.: transportu, paliw, op ł at urz ę dowych, podatków, op ł at lotniskowych lub kursów walut, nie pó ź niej jednak ni ż 20 dni przed rozpocz ę ciem imprezy.” Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o us ł ugach turystycznych „Cena ustalona w umowie nie mo ż e by ć podwy ż szona, chyba, ż e Umowa wyra ź nie przewiduje mo ż liwo ść podwy ż szenia ceny, a organizator turystyki udokumentuje wp ł yw na podwy ż szenie ceny jednej z nast ę puj ą cych okoliczno ś ci: 1) wzrostu kosztów transportu, 2) wzrostu op ł at urz ę dowych, podatków lub op ł at nale ż nych za takie us ł ugi, jak lotniskowe, za ł adunkowe lub prze ł adunkowe w portach morskich i lotniczych, 3) wzrostu kursów walut. Takie sformu ł owanie art. 17 ust. 1 ustawy o us ł ugach turystycznych oznacza, i ż przyczyny mog ą ce mie ć wp ł yw na wzrost ceny wymienione w powy ż szym artykule stanowi ą katalog zamkni ę ty co powoduje, i ż wzrost ceny us ł ugi turystycznej po podpisaniu umowy mo ż e nast ą pi ć tylko z przyczyn wymienionych w art. 17 ust. 1. Jednak ż e, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o us ł ugach turystycznych cena ustalona w umowie nie mo ż e by ć podwy ż szona w okresie 20 dni przed dat ą wyjazdu. W toku przedmiotowego post ę powania pocz ą tkowo Biuro zmieni ł o brzmienie kwestionowanego przez Prezesa Urz ę du zapisu jedynie w zakresie terminu zmiany ceny. Okre ś lono, i ż cena mo ż e zosta ć podwy ż szona „nie pó ź niej ni ż 21 dni przed rozpocz ę ciem imprezy,” Na kolejne wezwanie Prezesa Urz ę du, Biuro ca ł kowicie zmieni ł o brzmienie zapisu pkt 5.1 nadaj ą c mu nast ę puj ą ca tre ść : „Organizator zastrzega sobie mo ż liwo ść zmiany ceny imprezy w przypadku wzrostu: kosztów transportu, op ł at urz ę dowych, podatków, op ł at lotniskowych lub kursów walut, nie pó ź niej ni ż 21 dni przed rozpocz ę ciem imprezy.” Biuro podkre ś li ł o jednocze ś nie, i ż nowe „Warunki uczestnictwa (...)” obowi ą zuj ą od 1 wrze ś nia 2003 r. 2 E. Łę towska, Prawo umów..., s.501- 505. 3 Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 z pó ź n. zm.), przez praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów rozumie si ę godz ą ce w nie bezprawne dzia ł anie przedsi ę biorcy. Zatem przes ł ankami zastosowania normy wyinterpretowanej z art. 23a ust. 1 powo ł anej ustawy w przedmiotowej sprawie jest wykazanie: bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy, godzenia tych dzia ł a ń w interes konsumenta, naruszania zbiorowego interesu konsumentów. Tworz ą c w art. 23a ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów katalog dzia ł a ń , które b ę d ą uznawane za praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów ustawodawca pos ł u ż y ł si ę zwrotem „w szczególno ś ci”. Oznacza to, ż e wskazany w przedmiotowym zapisie katalog ma charakter przyk ł adowy. Zgodnie z uzasadnieniem projektu rz ą dowego ustawy z dnia 5 lipca 2002 r., nowelizuj ą cej ustaw ę o ochronie konkurencji i konsumentów „Same przepisy art. 23a – 23d nie reguluj ą konstrukcji bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy. Dzia ł ania te mog ą okaza ć si ę bezprawne w razie ustalenia, ż e dosz ł o do naruszenia przepisów innych ustaw, ale tak ż e zasad wspó łż ycia spo ł ecznego i dobrych obyczajów” (druk sejmowy nr 366, s. 20). Przepisy reguluj ą ce post ę powanie w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów w przewa ż aj ą cej mierze maj ą charakter procesowy. Normy materialnoprawne istotne z punktu widzenia wydania decyzji znajduj ą si ę w innych ustawach, poza ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Urz ę du, wydaj ą c decyzje, o jakiej mowa w art. 23c ustawy, musi zatem zastosowa ć inne ustawy i na podstawie ich przepisów oceni ć , czy dzia ł anie przedsi ę biorcy by ł o bezprawne. Przes ł ankami zastosowania art. 23a ust. 1 powo ł anej ustawy w przedmiotowej sprawie jest wykazanie: bezprawno ś ci dzia ł a ń przedsi ę biorcy, polegaj ą cych na stosowaniu przez Biuro zapisu sprzecznego z ustaw ą o us ł ugach turystycznych. W opinii Prezesa Urz ę du, wprowadzanie przez Biuro w punkcie 5.1 „Warunków uczestnictwa (...)” przyk ł adowego wyliczenia przyczyn mog ą cych mie ć wp ł yw na wzrost ceny by ł o sprzeczne z dyspozycj ą art. 17 ust. 1 ustawy o us ł ugach turystycznych, poniewa ż stwarza ł o mo ż liwo ść podwy ż szenia tej ceny z przyczyn innych ni ż zosta ł y wymienione w ww. artykule, co by ł o dzia ł aniem bezprawnym. Zdaniem Prezesa Urz ę du, jako przyk ł ad nale ż y tutaj poda ć sytuacje, gdy us ł ugodawca zagraniczny podnosi cen ę ze wzgl ę du na inflacj ę w swoim kraju czy wzrost cen hotelowych, ryzyko takiego dzia ł ania ponosi wtedy organizator turystyczny. Nie mo ż e on obci ąż a ć tymi kosztami klienta. Wprowadzenie natomiast przyk ł adowego wyliczenia przyczyn mog ą cych mie ć wp ł yw na wzrost ceny stwarza ł o – w opinii Prezesa Urz ę du - tak ą mo ż liwo ść . W opinii Prezesa Urz ę du, zakwestionowane w przedmiotowej decyzji dzia ł ania Biura godz ą w zbiorowy interes konsumentów. Do stwierdzenia stosowania przedmiotowej praktyki niezb ę dne jest wykazanie, i ż bezprawne dzia ł ania przedsi ę biorcy godz ą ce w interes konsumentów dotycz ą tzw. zbiorowego interesu konsumentów. Zgodnie z art. 23a ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zbiorowym interesem konsumentów nie jest suma indywidualnych interesów konsumentów. Dzia ł ania przedsi ę biorcy musz ą zatem dotyka ć ogó ł u konsumentów naruszaj ą c ich prawa na szerok ą skal ę . W opinii Prezesa Urz ę du, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem zbiorowego interesu konsumentów, bowiem kwestionowane zachowanie Biura dotyczy z góry nieokre ś lonej liczby konsumentów. W ś wietle powy ż szych ustale ń faktycznych oraz analizy obowi ą zuj ą cego stanu prawnego nale ż y stwierdzi ć , ż e w przedmiotowej sprawie zosta ł naruszony zbiorowy interes 4 konsumentów, poprzez bezprawne dzia ł anie Biura polegaj ą ce na stosowaniu zapisu niezgodnego z ustaw ą o us ł ugach turystycznych. W zwi ą zku z powy ż szym stosowanie przez Biuro zapisu niezgodnego z przepisami ustawy o us ł ugach turystycznych, zdaniem Prezesa Urz ę du, stanowi praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów. Jednocze ś nie wobec wycofania si ę przez Biuro ze stosowania zapisu sprzecznego z ustaw ą o us ł ugach turystycznych nale ż y stwierdzi ć , i ż praktyka ta zosta ł a zaprzestana. Zgodnie z art. 23c ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, elementem koniecznym decyzji o uznaniu praktyki za naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów musi by ć nakaz zaniechania stosowania takich praktyk. Zaprzestanie stosowania praktyk przez przedsi ę biorc ę przed wszcz ę ciem post ę powania nie uzasadnia odmowy wszcz ę cia post ę powania. Zgodnie z art. 100g ww. ustawy nie wszczyna si ę post ę powania w sprawie stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, je ż eli od ko ń ca roku, w którym zaprzestano ich stosowania up ł yn ął rok. Na tej podstawie nale ż y zatem wnioskowa ć , ż e intencj ą ustawodawcy jest prowadzenie post ę powania nawet wówczas, gdy przedsi ę biorca zaprzesta ł stosowania przedmiotowych praktyk. Post ę powanie powinno zosta ć zako ń czone wydaniem decyzji na podstawie art. 23c ustawy, je ż eli uznaje si ę praktyki za naruszaj ą ce zbiorowe interesy konsumentów, lub na podstawie art. 23d ustawy, w razie stwierdzenia, ż e dana praktyka nie narusza zbiorowych interesów konsumentów. Brak w ustawie wyra ź nego przepisu (analogicznego do art. 10 ww. ustawy w stosunku do praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę ), który pozwala ł by na uznanie stosowanej praktyki za naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów i jednocze ś nie stwierdzaj ą cej zaniechanie jej stosowania. Zgodnie z powy ż szym nawet je ż eli zaprzestano praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów mo ż e na podstawie art. 23c ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wyda ć decyzj ę , w której uzna praktyki za naruszaj ą ce zbiorowe interesy konsumentów oraz naka ż e przedsi ę biorcy zaniechania ich stosowania. St ą d nie mo ż na uzna ć ż e zaprzestanie przez Biuro stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów powodowa ł oby bezprzedmiotowo ść post ę powania w sprawie, skutkuj ą c ą jego umorzeniem. Wobec powy ż szego orzeka si ę , jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie. Otrzymuje: EL GRECO Sp. z o.o. ul. Powsta ń ców Ś l ą skich 87 01 – 355 Warszawa 5 6 7 8