RPZ-16/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA UOKiK W POZNANIU ul. Zielona 8, 61-851 Pozna ń Tel. (0-61) 852-15-17, 852-77-50, Fax (0-61) 851-86-44 E-mail: poznan@uokik.gov.pl Pozna ń , dnia 9 czerwca 2008r. RPZ- 61/10/08/AC DECYZJA nr RPZ 16/2008 I. Na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r. nr 50, poz. 331 ze zm.) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007r. w sprawie w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2007r. nr 134, poz. 939), po przeprowadzeniu post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Miastu Pozna ń , w wyniku którego uprawdopodobniono , ż e Miasto Pozna ń stosuje praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów, okre ś lon ą w art. 24 ust. 1 i 2 powo ł anej wy ż ej ustawy, polegaj ą c ą na ustaleniu w uchwale Rady Miasta Poznania nr XVI/132/V/2007 z dnia 19.06.2007r. oraz w uchwale Rady Miasta Poznania nr XXXIV/343/V/2008 z dnia 18.03.2008r. jednakowej op ł aty dodatkowej zarówno za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu jak i za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu, co stanowi naruszenie art. 34 a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15.11.1984r. Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) albowiem nie ró ż nicuje wysoko ś ci op ł at dodatkowych w zale ż no ś ci od strat poniesionych przez przewo ź nika i powodu na ł o ż enia op ł aty dodatkowej i w zwi ą zku z zobowi ą zaniem Miasta Pozna ń do podj ę cia dzia ł a ń zmierzaj ą cych do zaniechania naruszenia zbiorowych interesów konsumentów poprzez zmian ę tre ś ci kwestionowanych uchwa ł - w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zobowi ą zuje si ę Miasto Pozna ń do zró ż nicowania wysoko ś ci op ł at dodatkowych za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu oraz za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu w zale ż no ś ci od strat poniesionych przez przewo ź nika i powodu na ł o ż enia op ł aty dodatkowej w terminie trzech miesi ę cy od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji; 1 II. na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007r. w sprawie w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów - w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zobowi ą zuje si ę Miasto Pozna ń do przekazania, w terminie czterech miesi ę cy od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, informacji o realizacji zobowi ą zania na ł o ż onego powy ż ej w punkcie I i przed ł o ż enia dowodów potwierdzaj ą cych zaniechanie stosowania praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów. Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 10.03.2008r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes Urz ę du) wszcz ął post ę powanie wyja ś niaj ą ce w sprawie dzia ł a ń MPK sp. z o.o. w Poznaniu dotycz ą cych wprowadzonych zasad korzystania z biletów jednorazowych. W toku przeprowadzonego post ę powania dokonano równie ż analizy zgodno ś ci z prawem uchwa ł Rady Miasta Poznania nr XVI/132/V/2007 oraz XXXIV/343/V/2008 dotycz ą cych sposobu ustalania w transporcie zbiorowym wysoko ś ci op ł at dodatkowych z tytu ł u przewozu osób, zabranych ze sob ą do przewozu rzeczy i zwierz ą t oraz wysoko ś ci op ł aty manipulacyjnej i ustalono, ż e Miasto Pozna ń mo ż e dopuszcza ć si ę praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez ustalenie w ww. uchwa ł ach jednakowej op ł aty dodatkowej zarówno za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu jak i za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 34 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15.11.1984r. Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) . W zwi ą zku z powy ż szym, postanowieniem z dnia 25.04.2008r. wszcz ę to w tej sprawie post ę powanie w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. Miasto zawiadomione o wszcz ę tym post ę powaniu, pismem z dnia 26.05.2008r., wnios ł o o wydanie decyzji w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , przesy ł aj ą c projekt uchwa ł y dotycz ą cej zmiany uchwa ł y w sprawie sposobu ustalania w transporcie zbiorowym wysoko ś ci op ł at dodatkowych z tytu ł u przewozu osób, zabranych ze sob ą do przewozu rzeczy i zwierz ą t oraz wysoko ś ci op ł aty manipulacyjnej oraz wskazuj ą c, ż e projekt ten, przewidziany jest w porz ą dku obrad sesji Rady Miasta Poznania w dniu 10.06.2008r. Wed ł ug za łą czonego projektu uchwa ł y wysoko ść op ł aty dodatkowej ustala si ę bior ą c za podstaw ę cen ę jednorazowego biletu normalnego stosowan ą przez przewo ź nika, w nast ę puj ą cy sposób: ƒ jako 100 – krotno ść tej ceny za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu b ą d ź wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego przejazdu; 2 ƒ jako 80 – krotno ść tej ceny – za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do ulgowego przejazdu. Miasto podnios ł o równie ż , ż e w przypadku podj ę cia uchwa ł y przez Rad ę Miasta, jej wej ś cie w ż ycie nast ą pi po up ł ywie 14 dni od dnia jej og ł oszenia w Dzienniku Urz ę dowym Województwa Wielkopolskiego, a procedury zwi ą zane z wdro ż eniem aktu wynosz ą oko ł o 2 miesi ę cy. W zwi ą zku z powy ż szym, Miasto wnios ł o o ustalenie terminu realizacji zobowi ą za ń na trzy miesi ą ce od dnia uchwalenia przedmiotowej uchwa ł y. Prezes Urz ę du ustali ł , co nast ę puje: W dniu 19.06.2007r. Rada Miasta Poznania podj ęł a uchwa łę nr XVI/132/V/2007 w sprawie sposobu ustalania w transporcie zbiorowym wysoko ś ci op ł at dodatkowych z tytu ł u przewozu osób, zabranych ze sob ą do przewozu rzeczy i zwierz ą t oraz wysoko ś ci op ł aty manipulacyjnej. Zgodnie z § 1 tego aktu wysoko ść op ł aty dodatkowej ustala si ę bior ą c za podstaw ę cen ę najta ń szego biletu jednorazowego normalnego stosowan ą przez przewo ź nika. Za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu b ą d ź wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu op ł ata zosta ł a ustalona na 150 – krotno ść tej ceny. Wymieniona uchwa ł a zosta ł a zmieniona uchwa łą nr XXXIV/343/V/2008 z dnia 18.03.2008r., w wyniku której zmniejszono wysoko ść op ł aty dodatkowej za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu b ą d ź wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu i ustalono j ą na 100 – krotno ść ceny najta ń szego biletu jednorazowego normalnego. Prezes Urz ę du zwa ż y ł , co nast ę puje: Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów , je ż eli w toku post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów zostanie uprawdopodobnione – na podstawie okoliczno ś ci sprawy, informacji zawartych w zawiadomieniu lub innych informacji b ę d ą cych podstaw ą wszcz ę cia post ę powania - ż e przedsi ę biorca stosuje praktyk ę , o której mowa w art. 24 powo ł anej ustawy, a przedsi ę biorca, któremu jest zarzucane naruszenie tego przepisu, zobowi ąż e si ę do podj ę cia lub zaniechania okre ś lonych dzia ł a ń zmierzaj ą cych do zapobie ż enia tym naruszeniom, Prezes Urz ę du, mo ż e w drodze decyzji, na ł o ż y ć obowi ą zek wykonania tych zobowi ą za ń . Przytoczony powy ż ej przepis jako przes ł anki warunkuj ą ce mo ż liwo ść wydania decyzji przez Prezesa Urz ę du wskazuje: uprawdopodobnienie stosowania praktyki oraz zobowi ą zanie si ę przedsi ę biorcy, któremu jest zarzucane takie naruszenie, do podj ę cia lub zaniechania dzia ł a ń zmierzaj ą cych do zapobie ż enia naruszeniom. 3 Na wst ę pie nale ż y wskaza ć (cho ć nie by ł o to kwestionowane w toku post ę powania), ż e Miasto uchwalaj ą c akty prawne na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe spe ł nia wszystkie kryteria definicji przedsi ę biorcy, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , gdy ż organizuje w ten sposób us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów , przez praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów rozumie si ę godz ą ce w nie bezprawne dzia ł anie przedsi ę biorcy. Stwierdzenie istnienia przedmiotowej praktyki wymaga spe ł nienia dwóch przes ł anek: bezprawno ś ci dzia ł ania i naruszenia zbiorowego interesu konsumentów. Bezprawno ść , do której odwo ł uje si ę ustawodawca, oznacza sprzeczno ść z prawem, a tak ż e z zasadami wspó łż ycia spo ł ecznego oraz z dobrymi obyczajami. Zbiorowe interesy konsumentów natomiast, to prawa nieograniczonej liczby konsumentów, nie stanowi ą przy tym sumy indywidualnych interesów daj ą cych si ę okre ś li ć , nawet licznej, grupy konsumentów. Bezprawno ść dzia ł ania Art. 34a. ust. 1 ustawy Prawo przewozowe przewiduje, ż e minister w ł a ś ciwy do spraw transportu okre ś li, w drodze rozporz ą dzenia sposób ustalania wysoko ś ci op ł at dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu, - maj ą c na uwadze zró ż nicowanie wysoko ś ci op ł at dodatkowych w zale ż no ś ci od strat poniesionych przez przewo ź nika i powodu na ł o ż enia op ł aty dodatkowej; Zgodnie z rozporz ą dzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 117) w sprawie sposobu ustalania wysoko ś ci op ł at dodatkowych z tytu ł u przewozu osób, zabranych ze sob ą do przewozu rzeczy i zwierz ą t oraz wysoko ś ci op ł aty manipulacyjnej, wysoko ść op ł aty dodatkowej ustala si ę , bior ą c za podstaw ę cen ę najta ń szego biletu jednorazowego normalnego stosowan ą przez danego przewo ź nika, w nast ę puj ą cy sposób: 1) jako 50 - krotno ść tej ceny - za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu; 2) jako 40 - krotno ść tej ceny - za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu. Nale ż y podkre ś li ć , ż e przepisy Prawa przewozowego i rozporz ą dzenia wykonawczego w wy ż ej opisanym zakresie uleg ł y zmianie na skutek wyroku Trybuna ł u Konstytucyjnego z dnia 29.06.2004 r. (sygn. Akt P 20/02). W wymienionym orzeczeniu Trybuna ł uzna ł , ż e art. 33 a ust. 3 ustawy Prawo przewozowe w poprzednio obowi ą zuj ą cym brzmieniu, w zakresie, w jakim przewidywa ł pobieranie jednakowej op ł aty dodatkowej zarówno za przejazd bez dokumentu potwierdzaj ą cego posiadanie uprawnienia do ulgi, jak i za przejazd bez dokumentu przewozowego albo w sytuacji braku upowa ż nienia do ulgi, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 4 W swoim wyroku Trybuna ł Konstytucyjny wskaza ł mi ę dzy innymi, ż e zasada równo ś ci nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów wyró ż nionych wed ł ug cechy prawnie relewantnej. W tym przypadku b ę dzie to kryterium uiszczenia w ł a ś ciwej op ł aty za przejazd. Osoby uprawnione do przejazdu ulgowego podró ż uj ą ce z biletem ulgowym bez w ł a ś ciwego dokumentu nie mog ą by ć w zakresie obowi ą zku uiszczenia op ł aty dodatkowej traktowane tak jak osoby wy ł udzaj ą ce ś wiadczenie. W konsekwencji, zdaniem Trybuna ł u zrównanie sytuacji osób, które ui ś ci ł y w ł a ś ciw ą op ł at ę za przejazd i tylko nie posiadaj ą w trakcie podró ż y stosownej legitymacji, z osobami wy ł udzaj ą cymi ś wiadczenie, chocia ż spe ł niaj ą ce pozornie kryterium formalne (tj. niemo ż liwo ść udowodnienia w razie podró ż y uiszczenia w ł a ś ciwej op ł aty za przejazd), nie mo ż e by ć uznane za zgodne z Konstytucj ą , gdy ż nie odpowiada ani zasadzie równo ś ci z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ani wynikaj ą cej z art. 2 Konstytucji zasadzie sprawiedliwo ś ci. Zgodnie z art. 34 a ust. 2 Prawa przewozowego w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w art. 34 a ust. 1, okre ś laj ą odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa. Nie ulega jednak w ą tpliwo ś ci, ż e przepisy stanowione przez organy samorz ą dowe musz ą równie ż mie ć na uwadze zró ż nicowanie wysoko ś ci op ł at dodatkowych w zale ż no ś ci od strat poniesionych przez przewo ź nika i powodu na ł o ż enia op ł aty dodatkowej. W tym kontek ś cie uchwa ł y Rady Miasta Poznania nr XVI/132/V/2007 oraz XXXIV/343/V/2008, w których nie zró ż nicowano sytuacji prawnej osób, które op ł aci ł y w ł a ś ciwie nale ż no ść za przejazd, a tylko nie by ł y w stanie jej udokumentowa ć w trakcie podró ż y, od sytuacji osób wy ł udzaj ą cych ś wiadczenie nale ż y uzna ć za bezprawne. Bez znaczenia jest w tej sytuacji okoliczno ść , ż e po udokumentowaniu uprawnie ń do przejazdu bezp ł atnego lub ulgowego w ci ą gu 7 dni od daty wystawienia op ł aty dodatkowej jest ona przez MPK Sp. z o.o. w Poznaniu anulowana i pobierana jest jedynie op ł ata manipulacyjna w kwocie 17,00 z ł . Chodzi tutaj bowiem o sytuacje, kiedy brak dowodu potwierdzaj ą cego ulg ę jest niezale ż ny od staranno ś ci osoby (np. gdy nast ą pi w wyniku kradzie ż y lub zgubienia dokumentów) i nie mo ż e by ć okazany przewo ź nikowi w ci ą gu 7 dni. Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów Zbiorowe interesy konsumentów to prawa nieograniczonej liczby konsumentów, nie stanowi ą przy tym sumy indywidualnych interesów konsumentów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesów nieograniczonej liczby konsumentów, których nie da si ę zidentyfikowa ć - pasa ż erów pozna ń skiej komunikacji miejskiej, którzy podró ż uj ą c z biletem ulgowym z ró ż nych przyczyn nie s ą w stanie wykaza ć swojego uprawnienia do ulgi. W ocenie Prezesa Urz ę du, powy ż sze okoliczno ś ci uprawdopodobniaj ą , ż e Miasto stosuje praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów okre ś lon ą w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zaistnia ł a zatem pierwsza przes ł anka uzasadniaj ą ca wydanie decyzji w trybie art. 28 ww. ustawy. 5 W toku post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów Miasto zobowi ą za ł o si ę do wprowadzenia zmian w uchwale dotycz ą cej sposobu ustalania w transporcie zbiorowym wysoko ś ci op ł at dodatkowych z tytu ł u przewozu osób, zabranych ze sob ą do przewozu rzeczy i zwierz ą t oraz wysoko ś ci op ł aty manipulacyjnej i przes ł a ł o projekt zmian. Zgodnie z przedstawionym Prezesowi Urz ę du projektem, wysoko ść op ł aty dodatkowej ustala si ę bior ą c za podstaw ę cen ę jednorazowego biletu normalnego stosowan ą przez przewo ź nika, w nast ę puj ą cy sposób: ƒ jako 100 – krotno ść tej ceny za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu b ą d ź wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego przejazdu; ƒ jako 80 – krotno ść tej ceny – za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do ulgowego przejazdu. Wskazane wysoko ś ci op ł at dodatkowych odpowiadaj ą proporcjom ustalonym w tym zakresie w rozporz ą dzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 117) w sprawie sposobu ustalania wysoko ś ci op ł at dodatkowych z tytu ł u przewozu osób, zabranych ze sob ą do przewozu rzeczy i zwierz ą t oraz wysoko ś ci op ł aty manipulacyjnej. W ocenie Prezesa Urz ę du dzia ł ania, do których zobowi ą za ł o si ę Miasto zmierzaj ą bezpo ś rednio do zaniechania stosowania praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów i gwarantuj ą , ż e praktyka ta nie b ę dzie stosowana w przysz ł o ś ci. W ś wietle powy ż szego, w ocenie Prezesa Urz ę du uzasadnione jest przyj ę cie zobowi ą zania Miasta i odst ą pienie od dalszego prowadzenia post ę powania w sprawie praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów. Miasto wskaza ł o, ż e opisany powy ż ej projekt zmiany uchwa ł y przewidziany jest w porz ą dku obrad sesji Rady Miasta Poznania w dniu 10.06.2008r., natomiast procedura zwi ą zana z jego wej ś ciem w ż ycie potrwa oko ł o 2 miesi ę cy od dnia jego uchwalenia. W konsekwencji Miasto wnios ł o o wyznaczenie terminu trzech miesi ę cy od dnia podj ę cia uchwa ł y dla realizacji przyj ę tego zobowi ą zania. W ocenie Prezesa Urz ę du nie jest mo ż liwe przyj ę cie dnia podj ę cia uchwa ł y jako daty pocz ą tkowej biegu terminu wykonania zobowi ą zania przez Miasto, bowiem w takim przypadku pocz ą tek biegu terminu zale ż a ł by wy łą cznie od woli Miasta i pozostawa ł poza kontrol ą Prezesa Urz ę du. W zwi ą zku z powy ż szym, Prezes Urz ę du na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wyznaczy ł Miastu termin trzech miesi ę cy, licz ą c od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, do zró ż nicowania wysoko ś ci op ł at dodatkowych za przejazd bez odpowiedniego dokumentu przewozu oraz za przejazd bez wa ż nego dokumentu po ś wiadczaj ą cego uprawnienie do bezp ł atnego albo ulgowego przejazdu w zale ż no ś ci od strat poniesionych przez przewo ź nika i powodu na ł o ż enia op ł aty dodatkowej. W ocenie Prezesa Urz ę du wyznaczony termin stwarza Miastu realn ą mo ż liwo ść wywi ą zania si ę z na ł o ż onego zobowi ą zania. 6 Na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy Prezes Urz ę du zobowi ą za ł Miasto do przekazania, w terminie czterech miesi ę cy od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, informacji o realizacji zobowi ą zania na ł o ż onego w punkcie I decyzji i przed ł o ż enia dowodów potwierdzaj ą cych zaniechanie stosowania praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów. Wobec powy ż szego orzeczono, jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. - od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie- S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwóch tygodni od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Poznaniu. Otrzymuje: Urz ą d Miasta Poznania Pl. Kolegiacki 17, 61 – 841 Pozna ń 7