RGD-45/2005

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA UOK I K W GDA Ń SKU 80-824 G DA Ń SK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL ./F AX (058) 346-29-32, 346-29-33, 301-51-75 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD.61-44/05/IW Gda ń sk, dnia 17 grudnia 2005 r. DECYZJA Nr RGD.45/2005 Na podstawie art. 105 K.p.a. w zwi ą zku z art. 80 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) oraz sto- sownie do tre ś ci art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delega- tur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, umarza si ę jako bezprzedmio- towe , post ę powanie wszcz ę te z urz ę du, przeciwko Miejskiemu Zak ł adowi Komunikacji w Malborku Sp. z o.o. z siedzib ą w Malborku w sprawie stosowania przez tego przedsi ę biorc ę praktyki naruszaj ą cej zbiorowe interesy konsumentów, polegaj ą cej na bezprawnym ró ż ni- cowaniu op ł at za przejazdy ś rodkami komunikacji miejskiej w zale ż no ś ci od miejsca zaku- pu biletu jednorazowego . UZASADNIENIE W dniu 01 czerwca 2005 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej „organem antymonopolowym”, postanowieniem nr 190, znak: RGD. 400- 29/05/IW, wszcz ął na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.), zwanej dalej „ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów” lub „ustaw ą antymonopo- low ą ”, post ę powanie wyja ś niaj ą ce maj ą ce na celu wst ę pne ustalenie, czy zachowania ryn- kowe przewo ź ników komunikacji miejskiej, konkuruj ą cych ze sob ą na trasie Malbork – Sztum – Malbork nie naruszaj ą regu ł chronionych ustaw ą , co uzasadnia ł oby wszcz ę cie po- st ę powania antymonopolowego. W toku przeprowadzonego post ę powania wyja ś niaj ą cego zebrano m.in. infor- macje o obowi ą zuj ą cym podziale na strefy terytorialne A i B oraz o cenach biletów stoso- wanych przez Miejski Zak ł ad Komunikacji w Malborku Sp. z o.o. z siedzib ą w Malborku, zwany dalej „MZK w Malborku”. Z informacji tych wynika ł o, ż e: 9 w strefie A: ceny biletów sprzedawanych w sklepie i punkcie sprzeda ż y kszta ł towa ł y si ę na poziomie: bilet normalny 1,60 z ł , bilet ulgowy 0,80 z ł , a za bilety sprzedawane przez kierowc ę pobierano odpowiednio - 1,80 z ł i 0,90 z ł , 9 w strefie B: ceny biletów sprzedawanych w sklepie i punkcie sprzeda ż y wy- nosi ł y: bilet normalny 2,80 z ł , bilet ulgowy 1,40 z ł , a sprzedawanych przez kierowc ę odpowiednio - 3,20 z ł i 1,60 z ł . Maj ą c na uwadze powy ż sze ustalenia organ antymonopolowy w dniu 17 sierp- nia 2005 r. postanowieniem nr 279 wszcz ął z urz ę du przeciwko MZK w Malborku post ę po- wanie w sprawie stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsumentów, po- legaj ą cych na bezprawnym ró ż nicowaniu op ł at za przejazdy ś rodkami komunikacji miej- skiej w zale ż no ś ci od miejsca zakupu biletu jednorazowego, tj. pobieranie za bilety nabywane u kierowcy wy ż szych op ł at, ni ż cena biletu sprzedawanego w sklepie i w punkcie sprzeda- ż y. W TOKU PROWADZONEGO POST Ę POWANIA USTALONO , CO NAST Ę PUJE : Miejski Zak ł ad Komunikacji w Malborku jest przedsi ę biorc ą , dzia ł aj ą cym w for- mie spó ł ki z ograniczon ą odpowiedzialno ś ci ą od dnia 6 kwietnia 2001 r. Wcze ś niej dzia ł al- no ść w zakresie przewozów komunikacji miejskiej by ł a prowadzona przez zak ł ad bud ż eto- wy – Miejskie Przedsi ę biorstwo Komunikacji w Malborku. Rada Miasta Malborka w uchwale z dnia 28 czerwca 1991 r., nr 97/XV/91 w sprawie zmiany uchwa ł y Rady Miasta Malbork w sprawie podwy ż szenia cen biletów jedno- razowych i miesi ę cznych, obowi ą zuj ą cych w granicach administracyjnych miasta, podwy ż - szenia cen biletów jednorazowych i miesi ę cznych linii podmiejskich oraz zmian cen op ł at specjalnych za przewozy osób ś rodkami komunikacji Miejskiego Przedsi ę biorstwa Komuni- kacji − na podstawie art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz.U. z 1988r., Nr 27, poz. 195, ze zm. Dz.U. z 1990 r., Nr 34, poz. 198) – postanowi ł a o podwy ż - szeniu cen biletów jednorazowych sprzedawanych w ś rodkach komunikacji miejskiej (au- tobus) z okre ś leniem kwoty dodatkowej op ł aty. Uchwa ł a ta obowi ą zuje od dnia 15 lipca 1991 r. (k. 14). W kolejnych, w tym równie ż w ostatnio podj ę tych uchwa ł ach, Rada Miasta Mal- borka nie zmieni ł a zasad sprzeda ż y biletów w zakresie pobierania wy ż szych op ł at za bilety jednorazowe na przejazdy komunikacj ą miejsk ą sprzedawane przez kierowców, ustalaj ą c jedynie inn ą ich wysoko ść (k. 40 - 44). I tak w uchwale z dnia 24 lutego 2005 r., nr 261/XXXII/05, w sprawie ustano- wienia stref komunikacji miejskiej, cen biletów i op ł at dodatkowych w ś rodkach komunika- cji miejskiej MZK w Malborku, zmienion ą uchwa łą z dnia 19 maja 2005 r., nr 306/XXXVI/05, ustali ł a ceny biletów jednorazowych w wysoko ś ci stosowanej aktualnie przez tego przewo ź nika. W toku post ę powania zebrano informacje o szacunkowej liczbie biletów sprze- danych przez kierowców w pojazdach komunikacji miejskiej MZK w Malborku w poszcze- gólnych rocznych okresach stosowania wy ż szych op ł at za bilety nabywane u kierowcy (ewidencj ę dodatkowych przychodów uzyskanych z powy ż szego tytu ł u rozpocz ę to od 2 1 stycznia 2000 r.) oraz szacunkowej warto ś ci dodatkowych przychodów uzyskanych z tego tytu ł u w ka ż dym z tych okresów (k. 7), co przedstawia tabela Nr1. T ABELA 1 S ZACUNKOWA LICZBA BILETÓW SPRZEDANYCH PRZEZ KIEROWCÓW MZK W M ALBORKU ORAZ SZACUNKOWA WARTO ŚĆ DODATKOWYCH PRZYCHODÓW UZYSKANYCH Z TEGO TYTU Ł U W OKRESIE OD 1 STYCZNIA 2000 R . DO 31 LIPCA 2005 R . ROK Ilo ść sprzedanych bile- tów Warto ść dodatkowych przychodów brutto Warto ść dodatkowych przychodów netto 2000 [...] [...] [...] 2001 [...] [...] [...] 2002 [...] [...] [...] 2003 [...] [...] [...] 2004 [...] [...] [...] I- VII 2005 [...] [...] [...] ORGAN ANTYMONOPOLOWY ZWA Ż Y Ł , CO NAST Ę PUJE : Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów okre ś la warunki rozwoju i ochro- ny konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów (art. 1 ust. 1). Instrumenty przewidziane przepisami ustawy gwarantuj ą mo ż liwo ść podj ę cia bezpo ś redniej ochrony konsumentów, których prawa mog ą zosta ć istotnie ograniczone poprzez okre ś lone zachowania przedsi ę biorców, wykorzystuj ą cych posiadan ą przewag ę kontraktow ą w kontaktach z nieprofesjonalnymi uczestnikami rynku w dwojakiego rodzaju sytuacjach, tj. wówczas, gdy przedsi ę biorcy ci: 9 nadu ż ywaj ą zajmowan ą na rynku pozycj ę dominuj ą c ą poprzez stwarzanie konsumentom uci ąż liwych warunków dochodzenia swoich praw (art. 8 ust. 2 pkt 7 - praktyka ograniczaj ą ca konkurencj ę ), 9 stosuj ą praktyk ę naruszaj ą c ą zbiorowe interesy konsumentów, rozumian ą ja- ko godz ą ce w interesy konsumentów bezprawne dzia ł anie przedsi ę biorcy (art. 23a). Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie jest zbioro- wym interesem konsumentów suma indywidualnych interesów konsumentów. Dla udowodnienia stosowania przez przedsi ę biorc ę praktyk naruszaj ą cych zbio- rowe interesy konsumentów nie jest wymagane wykazanie, ż e zajmuje on szczególn ą , kwalifikowan ą (dominuj ą c ą ) pozycj ę na rynku. Ź ród ł em tego rodzaju praktyk nie jest bo- wiem jedynie si ł a ekonomiczna i w ł adza rynkowa profesjonalisty, ale jego przewaga nad nieprofesjonalnymi uczestnikami obrotu, przejawiaj ą ca si ę nie tyle w indywidualnych 3 transakcjach, co w relacjach z nieskonkretyzowan ą - co do ilo ś ci - grup ą odbiorców. Mo ż - na wi ę c wówczas mówi ć o wspólnej cesze stosunków danego rodzaju, nawi ą zywanych pomi ę dzy przedsi ę biorc ą a konsumentami. Dla rozstrzygni ę cia, czy – w danym przypadku – mamy do czynienia ze zbiorowym interesem, koniecznym i wystarczaj ą cym jest wi ę c spe ł nienie przes ł anki, ż e kwestionowanymi dzia ł aniami s ą , lub mog ą by ć dotkni ę ci nawet potencjalni klienci przedsi ę biorcy. Zbiorowe interesy konsumentów podlegaj ą ochronie prawnej. Zakazane s ą wi ę c takie zachowania przedsi ę biorców, które naruszaj ą uprawnienia nieprofesjonalnych uczest- ników rynku, poprzez stosowanie wobec nich dzia ł a ń : 9 sprzecznych z prawem, a wi ę c zakazanych na mocy innych przepisów (w art. 23a ustawy nie ma odwo ł ania do konkretnych ustaw, ani wskazania innych przepisów, których przekroczenie lub niedope ł nienie stanowi ł oby przes ł ank ę dla orzeczenia przez Prezesa UOKiK o stosowaniu niedozwolonych praktyk naruszaj ą cych interesy konsumentów), 9 stoj ą cych w sprzeczno ś ci z zasadami wspó łż ycia spo ł ecznego i dobrymi oby- czajami, je ś li dzia ł ania te ograniczaj ą , umniejszaj ą lub godz ą w inny sposób w uprawnienia konsu- mentów. Jako „sprzeczne z prawem” nale ż y kwalifikowa ć zachowania sprzeczne z naka- zem zawartym w ustawie, rozporz ą dzeniu wydanym na podstawie i dla wykonania ustawy, umow ą mi ę dzynarodow ą maj ą c ą bezpo ś rednie zastosowanie w stosunkach wewn ę trznych i innych aktach prawa. „Sprzeczne z prawem” s ą czyny: zabronione i zagro ż one sankcj ą karn ą , czyny zabronione sankcjami dyscyplinarnymi, czyny zakazane przepisami admini- stracyjnymi lub przepisami prawa gospodarczego publicznego, czyny zabronione przepi- sami o charakterze cywilnym, sprzeczne z nakazami zawartymi w prawie cywilnym lub pra- wie administracyjnym. 1 Bezprawno ść jest przy tym tak ą cech ą dzia ł ania, która polega na jego sprzecz- no ś ci z normami prawa lub zasadami wspó łż ycia spo ł ecznego. W przedmiotowym sporze zarzut bezprawno ś ci odnosi si ę do przedsi ę biorcy, uzasadniaj ą cego swoje dzia ł anie i post ę powanie realizacj ą stosownej uchwa ł y Rady Miasta Malborka. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą - dzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2001r. Nr 142, poz. 1591) zaspokajanie zbiorowych po- trzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego nale ż y do zada ń w ł asnych gminy. Przy realizacji zada ń z tego zakresu, organy samorz ą du gminnego zobligowane s ą do prze- strzegania obowi ą zuj ą cych tej w materii uregulowa ń ustawowych. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 nr 9, poz. 43 z pó ź n. zmianami) stanowi, i ż w zakresie nie wskazanym od- r ę bnymi przepisami szczególnymi organy stanowi ą ce jednostek samorz ą du terytorialnego postanawiaj ą o wysoko ś ci cen i op ł at albo sposobie ustalania cen i op ł at za us ł ugi komu- nalne o charakterze u ż yteczno ś ci spo ł ecznej oraz za korzystanie z obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej jednostek samorz ą du terytorialnego. 1 por. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz pod redakcj ą Janusza Szwaji, Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2000, s.117-118. 4 Realizuj ą c wy ż ej wskazane przepisy prawa, Rada Miasta Malborka podj ęł a w dniu 24 lutego 2005 r., uchwa łę nr 261/XXXII/05, w sprawie ustanowienia stref komunika- cji miejskiej, cen biletów i op ł at dodatkowych w ś rodkach komunikacji miejskiej MZK w Malborku, zmienion ą uchwa łą z dnia 19 maja 2005 r., nr 306/XXXVI/05, w które okre ś li ł a zró ż nicowane ceny nabycia biletów jednorazowych w zale ż no ś ci od miejsca ich zakupu. Z tre ś ci powo ł anych wy ż ej aktów prawa oraz dokonanych ustale ń stanu fak- tycznego wynika wi ę c w sposób jednoznaczny, i ż MZK w Malborku − w zakresie wskaza- nym w postanowieniu o wszcz ę ciu post ę powania – pobieraj ą c wy ż sze ceny za zakup bile- tów dokonywany w autobusach komunikacji miejskiej, jest jedynie podmiotem realizuj ą - cym i wykonuj ą cym uchwa łę Rady Miasta Malborka, podj ę t ą przez ni ą w ramach posiada- nych kompetencji i uprawnie ń . Nale ż y przy tym wskaza ć , ż e kwestionowane dzia ł ania MZK s ą zgodne z tre ś ci ą tej uchwa ł y, a wi ę c nie maj ą charakteru bezprawnego. Ponadto, Miej- ski Zak ł ad Komunikacji Spó ł ka z o.o. − pomimo posiadania statusu samodzielnego przed- si ę biorcy − nie zasta ł wyposa ż ony w jakiekolwiek kompetencje, daj ą ce mu prawo do swo- bodnego decydowania o wysoko ś ci cen biletów, sposobu ustalania wysoko ś ci op ł at dodat- kowych, jak te ż zasad sprzeda ż y biletów. Tym samym nie by ł on i nie jest kreatorem poli- tyki taryfowej której zasady okre ś la ł y obowi ą zuj ą ce kolejno uchwa ł y organu gminy, ale wy łą cznie jej wykonawc ą . Maj ą c na uwadze te okoliczno ś ci i wskazane uwarunkowania prawne, nie spo- sób przewo ź nikowi wykonuj ą cemu us ł ugi transportu zbiorowego i pozbawionemu samo- dzielno ś ci i swobody kszta ł towania cenowych stosunków umownych z klientami (konsu- mentami), postawi ć zarzutu stosowania praktyk naruszaj ą cych zbiorowe interesy konsu- mentów. Zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji móg ł by by ć raczej postawiony nie przedsi ę biorcy obowi ą zanemu realizowa ć uchwa łę organu samorz ą du tery- torialnego, lecz odpowiedniej jego jednostce, tj. Gminie Malbork. Powy ż sza okoliczno ść , to jest: wszcz ę cie post ę powania wobec podmiotu, który nie powinien by ć stron ą , czyni zasadnym umorzenie prowadzonego post ę powania. Zgod- nie bowiem z art.105 § 1 K.p.a. gdy post ę powanie z jakiejkolwiek przyczyny sta ł o si ę bez- przedmiotowe, organ administracyjny winien wyda ć decyzj ę o umorzeniu post ę powania. Maj ą c na uwadze poczynione wy ż ej ustalenia, orzeczono jak w sentencji. Pouczenie: Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 i 3 K.p.c. od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwu- tygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konku- rencji i Konsumentów - Delegatury w Gda ń sku. Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i konsumentów Dyrektor Delegatury w Gda ń sku Roman Jarz ą bek Otrzymuje: M IEJSKI Z AK Ł AD K OMUNIKACJI W M ALBORKU S P . Z O . O . 5 UL . GEN . DE G AULLE ’ A 71 82- 200 M ALBORK 6