Ts 99/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 26 czerwca 2017 r. Pozycja 105 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 2016 r. Sygn. akt Ts 99/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niej awnym skargi konstytucyjnej E.W. i A.F. w sprawie zgodności: art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo- ściami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 2 oraz z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 31 maja 2016 r. (data nadania) E.W. i A.F. (dalej: skarżący) zarzucili niezgodność art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospod arce nieruchomościami (Dz.U.2015. 1774, ze zm.; dalej: ugn) z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w ja- kim przepis ten wyklucza zastosowanie art. 136 i art. 137 ugn do zwrotu nieruchomości wy- właszczonej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszar ze m.st. Warszawy (Dz.U.50.279; dalej: dekret warszawski), niewykorzy- stanej na cel wywłaszczenia „z powodu pominięcia dekretu wśród enumeratywnie wyszcze- gólnionych w art. 21 6 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 ugn przepisów prawa”. Skarga została złożona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący są następca- mi prawnymi właścicieli nier uc homości położonej w W . Została ona przejęta w trybie prze- widzianym w dekrecie warszawskim. Wnioskiem z 3 grudnia 2012 r. skarżący zwrócili się o jej zwrot, wskazując jako podstawę prawną art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Organ pierwszej instancji Starosta decyzją z marca 2013 r. umorzył postępowanie w tej sprawie w całości. Podkreślił przy tym , że z chwilą wejścia w życie dekr etu warszaw- skiego gmina m. st. Warszawy uzyskała z mocy prawa własność nieruchomości p oprzedni- ków prawnych skarżących, a jej zwrot nie mógł nastąpić na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, gdyż przepis ten odnosi się jedynie do restytucji nieruchomości wywłaszczonych na podsta- wie indywidualne j decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ zauważył, że art. 216 ugn przewiduje możliwość zastosowania w drodze wyjątku art. 136 ust. 3 ugn do nieruchomości OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 2 przejętych lub nabytych na innej podstawie, nawet jeżeli nie wydano decyzji administracyjnej o ich wywłaszczeniu . Zawiera on jednak – jak wskazał – enumeratywny i zamknięty katalog przepisów stanowiących podstawę odjęcia własności takich nieruchomości, a jako przepis szczególny nie może podlegać wykładni rozszerzającej, zaś dekret warszawski nie jest w nim wymieniony. Wobec powyższych usta leń organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Przypomniał ponadto, że sprawy dotyczące tzw. gruntów w arszawskich reguluje art. 214 ugn. Skarżący wnieśli od tej decyzji odwołania. Wojewo da decyzją z maja 2013 r. utrzymał ją w mocy, podtrzymując stanowisko, że nieruchomość poprzedników prawnych skarżących nie może zostać zwrócona na podstawie art. 136 u st. 3 i art. 137 ugn , gdyż nie jest nierucho- mością wywłaszczoną w rozumieniu tych prz episów , a dekret warszawski nie zna jduje się w katalogu zawartym w art. 216 ugn, co legitymowałoby skarżących do wystąpienia z wnio- skiem restytucyjnym opartym na przepisach rozdziału 6 działu III ugn . Szcze gólną uwagę zwrócił przy tym na art. 214 ugn , który w odniesieniu do nieruchomości objętych dekretem warszawskim kształtuje odrębny tryb postępowania administracyjnego , prowadzonego w opar ciu o inne podstawy prawa niż w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych. Skarżący złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA w W.) , którą sąd ten oddalił wyrokiem z kwietnia 2014 r. Jak zauważył WSA w W., wniosek skarżących wyznaczał zakres przedmiotowy sprawy i determinował treść roz- strzygnięć p odjętych w ich sprawie, jako że organy nie były uprawnione do jego precyzowa- nia, zaś żądanie stron zawart e w tym wniosku oparte było na podstawie prawnej niemożliwej do zastosowania. Powołując się na art. 214 i art. 215 ugn, przypomniał, że prawo żądania zwrotu nieruchomości objętych dekretem warszawskim zostało uregulowane identycznie dla wszystkich właścicieli i ich następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadmistracyjna (dalej: NSA) wyrokiem z listopada 2015 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących , podkreślając prawi- dłowość wcześniejszych rozstrzygnięć. Orzeczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 9 marca 2016 r. W ocenie skarżących art. 216 ugn prowadzi do naruszenia ich prawa własności i pra- wa do zwrotu w ywłaszczonej nieruchomości (art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji), ponieważ „nie pozwala na zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu, podczas gdy przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości wywłasz- czonych na podstawie wielu innych ustaw wymienionych w tym przepisie”. W ich odczuciu art. 216 ust. 1 i 2 ugn w konsekwencji znajduje zastosowanie w niepełn ym zakresie, co pro- wadzi do zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych poprzez przyznanie części z nich roszczenia o zwrot ni eruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia i odmówienie ta- kiego roszczenia pozo stałym w zależności od podstawy prawnej odjęcia własności . Skarżący wskazują ponadto , że zakwestionowana regulacja w sposób niezgodny z ustawą zasadniczą wyłącza możliwość restytucji nieruchomości odebranej na podstawie dekr etu warszawskiego w sytuacji, w której byli właścici ele lub ich następcy prawni nie skorzys tali z uprawnień wy- nikających z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego bądź art. 214 ugn. Niezależnie od powyższego skarżący podnoszą, że ich zdaniem w toku procesu wy- właszczenia nieruchomości należącej do ich poprzedników prawnych została wydana indywi- dualna decyzja administracyjna. Według nich okol iczność ta powinna decydować o tym, że mimo pominięcia w zaskarżonym art . 216 ugn dekretu warszawskiego w ich sprawie zwrot nieruchomości powinien zostać dokonany na podstawie art. 136 i art. 137 ugn. Skarżący uwa- żają, że ich sprawa wykazuje podobieństwo do rozstrzygniętej w wyroku TK z 9 grudnia 2008 r. (sprawa SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175). Dowodzą, że w świetle tego orzeczenia brak wymienienia dekretu warszawskiego w art. 216 ugn nie stanowił przeszkody, by do rozstrzygnięcia ich roszczenia zastosować art. 136 i art. 137 ugn. OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 3 Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżących do dokładnego określenia sposobu naruszenia konstytucyj nych wolności i praw skarżących wyraż onych w art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżone przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ugn. Skarżący odnieśli się do powyższego zarząd zenia pismem z 4 lipca 2016 r., podtrzy- mując zasadniczo stanowisko wyrażone w skardze konstytucyjnej. Ponownie podkreślili , że niekonstytucyjność zakwestionowanej regulacji jest wynikiem pominięcia ustawo dawcze- go, które prowadzi do niewystarczającej realizacji konstytucyjnej dyrektywy równej ochrony prawa własności. Według nich: „art. 216 ugn wyłącza faktyczną możliwość skarżących do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie dekretu , w przypadku kiedy nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz kiedy skarżący jako następcy prawni właścicieli nieruchomości nie złożyli wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu bądź wniosku z art. 214 ust. 1 ugn ”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybu- nale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstęp- nemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konsty tucyjny ba- da, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy nie zachodzą prze- słanki , o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. 2. Trybunał stwierdza, że zasadniczym powodem niedopuszczalności nadania dalsze- go biegu skardze kon stytucyjnej w sprawie skarżąc ych jest oczywista bezzasadność przed- stawionych w niej zarzutów. 2.1. Przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżą cy uczynili art. 216 ust. 1 i 2 ugn. W ich ocenie brak możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu war- szawskiego wyni kający z pominięcia tego aktu w treści art. 216 ugn w sytuacji, w której nie skorzystali oni z uprawnień opartych na art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego bądź art. 214 ugn, godzi w ich prawo własności. Istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się de facto do dwóch kwestii: po pierwsze, do tezy, że art. 216 ugn wyłącza możliwość zwrotu nieruchomo- ści odebranej na pods tawie dekretu warszawskiego; po drugie, do postulatu wprowadzenia możliwości wystąpienia z nowym, odrębnym od przewidzianych w obowiązującym stanie prawnym roszczeniem , którego treścią byłoby żądanie restytucji prawa własności nierucho- mości odebranej w trybie dekretu warszawskiego podmiotom, kt óre uprzednio nie skorzystały z przewidzianych uprawnień w celu odzyskania tego prawa. 2.2. Trybunał zaznacza na wstępie, że z dotychczasowego orzecznictwa wynika, iż obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę w normo- waniu zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. W jej świetle konieczne jest dopuszcze- nie w ustaw odawstwie możliwości domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co jednak nie może być utożsamiane z obowiązkiem dokonania jej zwrotu (zob. wyrok TK z 9 grudnia 2008 r., sprawa SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175). Trybunał zauważa, że zaskarżony artykuł nakazuje odpowiednie stosowanie przepi- sów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętyc h lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w jego treści. Przepisy roz- działu 6 działu III ugn (w szczególności art. 136 i art. 137 ugn) regulują prawo zwrotu wy- właszczonej nieruchomości, która stała się zbędna z punktu widzenia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym w myśl art. 216 ugn zasady zwrotu wywłaszczonej OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 4 ni eruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia stosuje się odpowiednio do niektórych innych przypadków odjęcia własności. Przy czym Trybunał podkreślił, że zawarty w art. 216 ugn katalog ma charakter enumeratywny, co wyklucza także możliwość jego rozsze rza jącej wykładni (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., sprawa SK 22/0 1, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W sytuacji zatem gdy dekret warszawski nie został wymie niony w art. 216 ugn, nie jest możliwe zastosowanie tej regulacji w sprawach dotyczących nieruchomości dekretowych, a tym samym dokonanie zwrotu tychże na podstawie art. 136 i art. 137 ugn. Nie oznacza to jednak, że p om inięcie dekretu warszawskiego w katalogu zawartym w art. 216 ugn przesą- dza – jak twierdzą skarżący – o pozbawieniu byłych właścicieli nieruchomości objętych de- kretem warszawskim i ich prawnych następców prawa domagania się zwrotu tychże nieru- chomości. P odmiotom tym ustawodawca przyznał bowiem stosowne roszczenie, choć oparte na innych podstawach prawnych i o innej tre ści niż postulowane przez skarżących. Trybunał zwraca w tym miejscu uwagę, że byłym właścicielom nieruchomości utra- conych na podstawie dekretu warszawskiego oraz ich następcom prawnym ustawodawca przyznał prawo ubiegania się o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie wła- sności budynków. Trybunał przypomina , że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ist- niej ą dwie różniące się między sobą drogi ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczy- stego na znacjonalizowanych nieruchomościach warszawsk ich (zob. wyrok TK z 19 lipca 2016 r., sprawa Kp 3/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 66). Po pierwsze, jest to wywodzona wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego możliwość domagania się ustanowienia tego prawa, która – formalnie – dotąd nie wygasła. Po drugie, jest to wtórna możliwość wniesienia o ustanowienie p rawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ugn. Trybunał sygn ali- zuje także, że prócz wyżej omówionych roszczeń podmiotom przysługuje prawo żądania od- szkodowania za utracone grunty. Zważywszy na powyższe, zarzut, jakoby byłym właścicielom nieruchomości dekreto- wych i ich następcom prawnym nie przysługiwało – z uwagi na pominięcie w art. 216 ugn dekretu warszawskiego – żadne roszczenie, które pozwoliłoby na odzyskanie prawa własno- ści, należy uznać za pozbawiony podstaw. Takiej jego kwalifikacji nie zmienia fakt, że w rozpoznawanej sprawie roszczeniem, z którym wystąpili skarżący , nie było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prz eniesienia własności budynku, a odzyskanie prawa własności oparte n a innych podstawach prawnych. Trybunał podkreśla, że odmienność tych rosz czeń nie przesądza bowiem a limine o niezgodności z us tawą zasadniczą zakwestio- nowanych przepisów . Ustalenie powyższej okoliczności przesądza o uznaniu zarzutów sfor- mułowanych w niniejszej skardze za oczywiście bezzasadne , co zgodnie z art. 37 ust. 3 w zw. z art. 50 ustawy o TK stanowi samoistną podstawę odmowy nadania jej dalszego biegu. 3. Niezależnie od powyższego Trybunał ustalił, że – jak wynika z treści wniesionej skargi konstytucyjnej oraz wydanych w sprawie de cyzji i wyroków – skarżący nie złożyli w przedmiotowej sprawie wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ani na podstawie art. 214 ugn. W ich przekonaniu brak wyczerpania przewidzianego trybu potwier- dza jedynie niezgodność z ustawą zasadniczą zakwestionowanego przepisu, gdyż nie mają oni żadnych instrumentów prawnych dochodzenia ochrony swych praw. Wobec takich twierdzeń Trybunał przypomina , że – co wynika z jego orzecznictwa – skarga konstytucyjna nie może być wykorzystywana jako instrument umożliwiający korygowanie zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (zob. postanow ienie TK z 16 października 2002 r., sprawa SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). S karga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest bowiem ultima ratio, ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w niej przepisu. P oza oceną Trybunału Konstytucyjnego pozostają te sytuacj e, w któr ych utrata prawa do rozpoznania sk argi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 5 wcześniejszych etapach postępowania (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., sprawa SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117). S karżący musi bowiem wykazać choćby mini- malną staranność w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych. Przenosząc powyż- sze ustalenia na grunt niniejszej sprawy, Trybunał stwierdza, że skarżący ze względu na wła- sne zaniechanie nie mogą domagać s ię wprowadzenia równoległego do obowiązującego trybu odzyskiwania nieruchomości. Niewykorzystanie przez nich przewidzianych środków praw- nych – co podkreśla Trybunał – nie może przemawiać za niekonstytucyjnością regulacji za- kwestionowanej w przedmiotowej skardze. S karżący nie skorzystali z przysługujących im roszczeń , przez co zrezygnowali z ochrony swego prawa własności . Ustalenie pow yższej oko- liczności przesądza o ni emożności przekazania analizowanej skargi do merytorycznej kontro- li. 4. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę na brak bezpośredniego związku między art. 216 ugn a art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz zarzutem, jakoby pominię- cie dekretu warszawskiego w treści kwestionowanego przepisu naruszało prawo własności skarżących . Podstawą prawną odjęcia własności skarżącym nie był bowiem art. 216 ugn , a dekret warszawski, który w art. 1 przewidywał przejście na własność m. st. Warszawy grun- tów położonych na jego obszarze z dniem jego wejścia w życie. Artykuł 216 ugn zaś stwarza możliwość złagodzenia lub zniesienia skutków tej ingerencji w prawo własności, która doko- nała się w przeszłości przez akt wywłaszczenia . Jak zauważył Trybunał w wyroku w sprawie S K 22/01, związek art. 216 ugn z art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji jest wobec tego je- dynie wtó rny i pośredni, co uniemożliwia dokonanie jego merytorycznej kontroli z perspek- tywy tychże wzorców. 5. Trybunał wskazuje ponadto, że podniesiona w skardze argumentacja jest wewnętrz- nie sprzeczna. Skarżący wykazują , że w każdym przypadku odjęcia własności na podstawie dekretu warszawskiego musiała być wydana indywidualna decyzja, a to umożliwia stosowa- nie w tym zakresie art. 136 i art.137 ugn, mimo że w katalogu zawartym w art. 216 ugn po- minięto dekret warszawski. Try bunał podkreśla, że rozstrzygnięcie co do zasadności takiego rozumowania skarżących wymagałoby pozostającej poza zakresem kompetencji Trybunału oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy i kontroli sposobu stosowania lub niestosowania przepisów pr zez organy or zekające w sprawie (zob. postanowienie TK z 20 lipca 2011 r., sprawa Ts 303/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 454). Nadto, jak zauważa , rozumowanie takie prowadzi do wniosku , że odjęcie własności na pod- stawie dekretu warszawskiego stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 ugn. W kon- sekwencji , jak podnoszą skarżący , pominięcie dekretu warszawskiego w treści art. 216 ugn nie stanowił oby przeszkody w stosowaniu w takich sprawach art. 136 i art. 137 ugn. Taka argumentacja skarżących pozostaje jednak w sprzeczności z ich twierdzeniem o niezgodności art. 216 ugn ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej. W jej świetle dodanie dekretu warszawskiego do wyliczenia zawartego w art. 216 ugn byłoby zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 6. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytu- cyjnej. OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 6 POUCZENIE Na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z art. 50 ustawy o TK skarżącym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.