Ts 282/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 lutego 2016 r. Pozycja 87 POSTANOWIENIE z dnia 30 listopada 2015 r. Sygn. akt Ts 282/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej IHAR w sprawie zgodności: art. 17 ust. 1 i art. 19 w związku z art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014) z art. 32 ust. 1, art. 64 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nada nia dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 12 sierpnia 2015 r. (data nadania) IHAR (dalej: skarżący) w ystąpił o stwierdzenie, że art. 17 ust. 1 i art. 19 w związku z art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieru- chomościami rolnymi Skarbu Pańs twa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014; dalej: ustawa o gospoda- rowaniu nieruchom ościami rolnymi Skarbu Państwa) „w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 czerwca 1996 r. oraz ( …) od dnia 12 czerwca 1996 r.” jest niezgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została złożona w Trybunale w związku z następującą sprawą. De cyzją z lutego 1995 r. ( dalej: decyzja z 1995 r.) Wojewoda Warszawski przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa położone na terenie gminy N . nieruchomości Skarbu Państwa będące w wieczystym użytkowaniu Instytutu. Decyzją z lipca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku skar żącego z 12 września 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. Organ wskazał, ż e przekazane nieruchomości były w miejscowym planie zagospodarowania prze- strzennego przeznaczone na cele gospodarki rolnej, a nadto stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.), podlegały zatem działaniu art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Sformułowane przez skarżącego zar zuty nie mo- OTK ZU B/2016 Ts 282/15 poz. 87 2 gły więc – zdaniem tego organu – doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W piśmie z 17 sierpnia 2011 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy za- kończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z lipca 2011 r. W decyzji z listopada 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W uzasad- nieniu m.in. wskazał, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa mogła przejmować nie- ruchomości rolne Skarbu Państwa w terminie ustawowym, tj. do 1 styc znia 1995 r., który to termin został decyzją z 1995 r. naruszony, gdyż zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przejęcie przez agencję praw i obowiązków wy- nikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpić miało niezwłocznie po utworzeniu agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat. Organ nadzoru wskazał, że „określony tym przepisem termin, w którym następować miało przekazywanie gruntów rolnych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa , stanowił jedy- nie termin instrukcyjny, a jego niezachowanie nie powoduje wygaśnięcia uprawnień przysłu- gujących wojewodzie w tym zakresie. Pomimo upływu granicznego terminu, jakim był dzień 1 stycznia 1995 r., wojewodowie nie utracili umocowania prawnego do orzekania w zakresie przekazy wania gruntów rolnych na rzecz a gencji. Dowodem na to było wielokrotne przedłu- żanie przez ustawodawcę rzeczonego terminu. Termin nieprzekraczalny ustanowiony został w art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa na mocy art. 28 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowa- niem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136). O kreślał on, że przejęcie przez a gen- cję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Natomiast nieruc homości rolne nieprzekazane do zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane a gencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1 stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone” . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do zarzutu nieważno- ści pełnomo cnictwa, stwierdził ponadto , że „sporządzenie protokołu zdawczo -odbiorczego było jedynie czynnością materialno - techniczną następującą po wydaniu decyzji orzekającej o przekazaniu gruntów do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. A zatem czyn- ność taka nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji wydane j na podsta- wie art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa” . Wyrokiem z czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . (dalej: WSA) oddalił skargę skarżącego na decyzję z listopada 2011 r. Z kolei w wyroku z kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Jak wska- zał, „w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważno- ściowym, tj. z lutego 1995 r., istniała luka czasowa: wyekspirował bowiem termin określony pierwszą z ww. zmian, a nie została jeszcze uchwalona ustawa przedłużająca omawiany ter- min do 31 grudnia 1997 r. Wbrew jednak zarzutom skarżącego okoliczność ta nie skutkuje konieczno ścią stwierdzenia, że decyzja z lutego 1995 r. została wydana bez podstawy praw- nej, ani z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę orzekania”, t ermin do wy- dania tej decyzji ma bowiem charakter instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Tym samym – jak orzekł NSA – nie jest trafny zarzut skarżąceg o, jakoby wydanie decyzji z 1995 r. po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa skutkowało wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowani a administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) Skoro upływ terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków prawnych , nie można uznać decyzji za wydaną bez pod stawy prawnej, ani z rażącym OTK ZU B/2016 Ts 282/15 poz. 87 3 naruszeniem prawa. Wyrok NSA, wraz z uzasadn ieniem, został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 19 maja 2015 r. Skarżący twierdzi, że wyrok NSA z kwietnia 2015 r., wydany na podstawie zakwe- stionowanych w skardze przepisów, naruszył jego prawo do „równego traktowania przez władze publiczne w związku z bezprawnymi działaniami organów administracji”, prawo wła- sności, a także zasady zaufania do organów państwa i przyzwoitej legislacji . Naruszanie tych praw skarżący łączy z – jego zdaniem – bezprawnym działaniem organów administracji pu- blicznej polegającym na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Działanie bez podstawy prawnej wynika zaś, jak wskazuje, z istnienia „luki czasowej”, jaka powstała po prolongacie terminu do przejmowania przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiąz- ków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, dokonanej ustawą z 25 kwietnia 1996 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Sk arbu Państwa (Dz. U. Nr 59, poz. 268). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Try- bunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie us tawy w postępo- waniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wnie- siona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wol- ności lub praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wy- nikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46 oraz art. 47 ustawy o TK. Skar- gom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu. Skarżący zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1 ustawy o gospodaro- waniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu: „Nieruchomości, określone w art. 1 i 2, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33” , oraz art. 19 tej ustawy, zgodnie z którym: „1. Z przekazania mienia, o którym mowa w art. 14 ust. 3, art. 16, art. 17, 17a, 17b i art. 18, podmi ot przekazujący i Agencja sporządzają protokół zdawczo -odbiorczy. 2. Protokół z dawczo-odbiorczy zawiera spis z natury przejmowanych składników majątku. Spisu z natury dokonuje się według zasad prowadzenia rachunkowości” , w związku z art. 13 ustawy o gospod arowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który z kolei stanowi : „[p]rzejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do m ienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 1997 r. ”. Trybunał przypomina , że skarżący łączy naruszenie swych praw z – jego zdaniem – bezprawnym działaniem organów administracji publicznej polegającym na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Tymczasem, jak usta lono w toku postępowa nia administracyjnego OTK ZU B/2016 Ts 282/15 poz. 87 4 i sądowoadministracyjnego, decyzja z 1995 r. nie została wydana ani bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę orzekania. Zarzuty przedsta- wione w skardze dotyczą więc stosowania prawa, a s tosowanie prawa przez sądy nie podlega kognicji Trybunału K onstytucyjnego (zob. wyrok TK z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118). Sformułowanie w skardze zarzutów dotyczących sfery stosowania prawa powoduje, że wydanie merytorycznego orzeczenia uznaje się za niedopusz- czalne. Wskazana okoliczność jest – zgodnie z art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu. Niezależnie od powyższego Trybunał postanowił wskazać pozostałe przyczyny od- mowy. Zdaniem skarżącego, w sprawie, w związku z którą wniósł skargę do Trybunału, osta- tecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji jest wyrok NSA z kwietnia 2015 r. Rozstrzygnięciem tym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA, który z kolei podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. Trybunał zwraca uwagę na to, że poprzedzające wniesienie skargi konstytucyjnej po- stępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne zostało zapoczątkowane 12 września 2007 r. na skut ek złożonego przez skarżącego w trybie art. 156 k.p.a. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1995 r . Skarżący uruchomił więc procedurę prawną, korzystając z jed- nego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, trybu służącego wzruszeniu już zapadłego ostatecznego orzeczenia. W związku z tym na etapie administracyjnym organ administracji publiczn ej badał zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności postęp owania, z kolei na etapie sądowoadministracyjnym sądy kontrolowały legalność działania organu ad- ministracji w tym zakresie. Powyższe ustalenie znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści uzasadnienia orzeczenia, w związku z którym skarżący uruchomił postę powanie przed Try- bunałem. Jak wskazał bowiem NSA, „pozostaje do rozważenia , czy s ąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił trafność rozstrzygnięcia Min istra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zatem czy prawidłowo sąd ten uznał, za organem administracji, że decyzja z lutego 1995 r., mocą której Wojewoda Warszawski przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieru- chomości będące w użytkowaniu wieczystym Instytutu , nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.”. Mając powyższe uzasadnienie na względzie, Trybunał stwierdza, że zakwestionowane w skardze art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie były podstawą wyroku NSA z kwietnia 2015 r. Stanowiły one zaś w przekonaniu Trybunału podstawę ostatecznej decyzji Wojewody Warszawskiego z 1995 r. Wynika to z sentencji tej decyzji , a także uzasadnienia wszystkich rozstrzygnięć wydanych w postępo- waniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie złożona skarga nie spełnia zatem podstawowego wa runku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wydanie meryto- rycznego orzeczenia jest więc niedopuszczalne. Okoliczność ta stanowi – zgodnie z art. 49 w związku z art. 39 ust . 1 pkt 1 ustawy o TK – podstawę odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art 17 ust. 1 i art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolny- mi Skarbu Państwa. Z kolei na zakwestionowanym w skardze art. 13 ustawy o gospodarowaniu nierucho- mościami rolnymi Skarbu Państwa oparta została jedynie dokonana przez NSA ocena, czy decyzja z 1995 r. miała podstawę prawną. Sąd ten nie orzekał na jego podstawie o prawach OTK ZU B/2016 Ts 282/15 poz. 87 5 skarżącego określonych w art. 64 Konstytucji, gdyż , jak zauważył, „spór sprowadza się do oceny, czy decyzja ta nie zosta ła wydana bez podstawy prawnej”, taką wadliwość skarżący upatrywał bowiem w wydaniu decyzji po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu obowią- zującym w dacie jej wydania. Trybunał uznaje więc, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób przepis ten narusza jego prawa wyrażone w art. 64 Konstytucji. Trybunał ponadto zauważa, że ani wynikające z art. 2 – jak twierdzi skarżący – ani wynikające z art. 7 Konstytucji zasady przyzwoitej legislacji i zaufania do organów państwa nie mogą być podstawami skargi konstytucyjnej. Należy też podkreślić, że zasady wyrażone w art. 2 Konstytucji nie ustanawiają dla obywateli praw podmiotowych an i wolności. Wprawdzie – jak przypomina Trybunał – mogą być one źródłem owych praw i wolności, ale jedynie wówczas, gdy nie są ujęte wprost w innych przepisach Konstytucji. Ponadto należy pamiętać o tym, że ze względu na zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) obowiązkiem skarżącego jest ich wskazanie oraz uzasadnienie stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o TK (zob. po stanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Z kolei art. 7 Konstytucji wyraża zasadę legalizmu, nakłada on na or- gany władzy publicznej obowiązek działania „na podstawie i w granicach prawa”. Przepis ten nie jest więc źródłem żadnej wolności ani żadnego prawa, a zatem – tak jak art. 2 Konstytucji – nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji. W swoim orzecznictwie Trybunał wyraził pogląd, zgodnie z którym zasada równości każdorazowo wymaga odniesie- nia reguł z niej wynikających do praw podmiotowych jednostki. W wydanym w pełnym skła- dzie postanowieniu z 24 października 2001 r. Trybunał stwierdził: „Uznając (…) prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki , Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (…), tzn. przysługuje (…) w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesie- nia do konkretnych, określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego trakto- wania nie ma w pełni charakt eru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W rozpatrywanej sprawie skarżący, formalnie naruszenie zasad wyrażonych w art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji łączy z art. 64 Konst ytucji, jednak postawione w skardze zarzuty dowodzą tego, że zasady te są według niego samoistnymi podstawami skargi. Mając powyższe na względzie , Trybunał stwierdza, że skarżący nie wskazał naruszo- nych praw, a w konsek wencji nie określił sposobu ich naruszenia. Rozpatrywana skarga nie spełnia więc kolejnego podstawowego warunku jej rozpoznania określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wydanie merytorycznego orzeczenia jest zatem w jej sprawie niedopuszczalne. Okoliczności te są – zgodnie z art. 49 w z wiązku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.